פיצוי בגין פגיעות ישירות בלבד או פגיעות עקיפות הכוללות פוטנציאל?

הכותב - עדי צביקל (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. עדי צביקל היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

11/12/2011

רקע -

לאחרונה נדרשים בתי המשפט, וועדות הערר ואף המחוקק לקבוע לעניין פגיעות עקיפות בקרקע.

זאת במסגרת תביעות לירידת ערך מקרקעין על-פי סעיף 197 לחוק התנון והבניה תשכ"ה-1965 (להלן: "סעיף 197").

כך לדוגמא, בתביעות בסדר גודל של מאות מיליוני שקלים שהוגשו כנגד הוועדה המקומית חוף השרון (בגין פגיעה שנגרמה כתוצאה מאישור תמ"מ 3/21 אשר ייעדה שטחים חקלאיים נרחבים ל'שמורת נוף') טוענים בעלי הקרקע כי נפגע שווי המקרקעין עקב פגיעה בפוטנציאל הפיתוח שלה.

בעוד שבוועדה המקומית מודים שאכן ערך הקרקע נפגע, הרי שנטענת הטענה כי הפגיעה אינה בתכונות הקרקע וכי מדובר בפגיעה עקיפה ובציפיות ועל מרכיב זה אין לפצות.

טענה זו נסמכת על חוו"ד שהוגשה ע"י היועץ המשפטי לממשלה.

היועץ המשפטי לממשלה, בנייר עמדה שהגיש כ'מתייצב בהליך' במסגרת תביעות לירידת ערך אשר הוגשו בעקבות אישור תמ"מ 3/21 העלה טיעון הנוגע לניסוח החוק. לטענתו "הרכיב הראשון בעילת החיוב על פי סעיף 197 הינו פגיעה במקרקעין על ידי תכנית. רכיב זה פורש בפסיקה" לטענת היועץ המשפטי לממשלה, "באופן המחייב כי תכונות המקרקעין הן אלה שנפגעו. זאת להבדיל מירידת ערך המקרקעין בשוק גרידא."[1]

אבחנה זו נסמכת בעיקרה על לשון החוק. כותב היועץ המשפטי לממשלה: "נשים לב, לשון החוק מתנה את הפיצויים בכך ש'נפגעו' המקרקעין, ואינה עושה שימוש במילים 'ירד ערכם של המקרקעין. יובהר, בפני המחוקק עמדו שתי אפשרויות לניסוח הסעיף, האחד בדומה לניסוח החל לגבי היטל השבחה 'ירד ערכם של מקרקעין' והאחר 'נפגעו מקרקעין'.... אנו סבורים, כי אין מדובר בבחירה שרירותית" ומכאן מגיע היועץ המשפטי למסקנה, כי הפיצוי יינתן בשל פגיעה בתכונות המקרקעין בלבד ובהמשך קובע היועץ המשפטי, כי לפי דעתו פוטנציאל וציפיות אינם מהווים חלק מתכונות המקרקעין ואינם מזכים בפגיעה. לחיזוק עמדתו, מזכיר היועץ המשפטי פסיקה וטוען כי פס"ד המנחה בעניין זה הינו ע"א 1182/92 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' גלעד ברעלי.

לטענתו קובע פס"ד כי "הפגיעה נבדקת לפי מבחן אובייקטיבי של פגיעה במקרקעין. כלומר בתכונותיהם כמקרקעין...." וברב הגינותו מציין כי בית המשפט העליון, בעניין ברעלי, הכיר בסופו של דבר בפגיעה עקיפה כמזכה בפיצוי.

מכאן לא ברור לי, כיצד מגיע היועץ המשפטי למסקנה אליה הוא שואף.

אני עצמי, חולק מלכתחילה על הקביעה כי פוטנציאל וזכויות אינם מהווים חלק מתכונות המקרקעין ואולם בנוגע לפרשנות כי חייבת להיות פגיעה במקרקעין להבדיל מפגיעה בשווים כבר אמר בית המשפט העליון את דעתו. ראוי היה שבהודעה כמתייצב בהליך החובקת תיזה בת כ-30 עמודים לא יתעלם נציג המדינה מהעובדה שבית המשפט דן כבר בטענה זו במדוייק בכל ערכאותיו (כולל דיון נוסף בפני 5 שופטים בבית המשפט העליון) ולא יעלים ויתעלם ממסקנותיו. פסק הדין עליו אני מרמז לענייננו הינו:

[משה ורבקה וארון נגד הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים ואח' (ע"א 603/77)

(השופטים -מ. שמגר, ח. כהן, א. ברק)]

נשוא הדיון הינו דירת מגורים בבית העומד על חלקה אשר גובלת בחלקה שעליה חלה התכנית הפוגעת. כתוצאה מהתכנית הפכה דירת התובעים להיות חשוכה עקב חסימת אור. ערכה של דירת המערערים ירד כתוצאה ישירה מפגיעה זו.

לבית המשפט העליון הגיעה הסוגיה במהלך ערעור שהגישו התובעים כנגד פסיקת בית המשפט המחוזי. השופט המלומד בבית המשפט המחוזי עשה מחקר רב ויסודי בהיסטוריה החקיקתית של סעיף 197 והגיע למסקנה שהפגיעה במקרקעין שמדובר בה בסעיף 197, אינה אלא פגיעה בזכות חוקית. ולפיכך קבע שאין לפצות על הפגיעה.

החלטה זו נהפכה בעליון כפי שאפרט להלן -

כב' השופט חיים כהן כתב את ההחלטה, לדעתו הצטרף אף כב' השופט (הנשיא לעתיד) שמגר ואילו כב' השופט ברק (אף הוא נשיא לעתיד) הביע דעתו כדעת מיעוט. בזאת לא תמה הפרשה, שכן הנושא עלה אף לדיון נוסף ואף עליו ארחיב.

כב' השופט כהן קבע ש"אין זו מן המידה לקרא, בדרך הפרשנית השיפוטית, לתוך הוראה לפצות אזרח נפגע בפיצויים, הגבלות וסייגים שאין בה."

ובהמשך קובע ומפרש עוד, כי "המחוקק ראה להשתמש במונח הגורף 'נפגעו מקרקעין' - והפרשן יפרשו, פשוטו כמשמעו, שכל פגיעה שחלה במשמע, יהא אשר יהא טיבה של פגיעה זו."

בהמשך, מפנה השופט לסעיף 200 לחוק שמהותו רשימת הגבלות, אשר משרצה המחוקק להגביל איזו מהפגיעות פירט אותן מפורשות בסעיף 200. ואמנם מרבית סוגי הפגיעות נכללות במסגרת סעיף זה ולפיכך על התובע, בכל מקרה, להוכיח כי הפגיעה עוברת את תחום הסביר וכי מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים. אשר על כן, נקבע מפורשות בפסק הדין שאין לבטל מלכתחילה פגיעה בשווי כמזכה בפיצוי, גם אם נגרמה היא שלא במהלך פגיעה בתכונות המקרקעין ויש לבחון את מידת סבירותה ואת הצדק שבפיצוי בגינה.

השופט שמגר שאישר את התוצאה אליה הגיע השופט כהן אף מרחיב וקובע לעניין הזכות לפיצוי כי "לא ניתן להסיק... כי מדובר רק במקרקעין אשר התכנית כוללת לגביהם הוראות ישירות כלשהן המתייחסות אליהם מפורשות, או כי מדובר רק במקרקעין שבתחום התוכנית, בין אם יש בה התייחסות למקרקעין ובין אם יש לתכנית השפעה בדרך בלתי ישירה אליהם. ההתייחסות למקרקעין שנפגעו היא כללית וסתמית ואך מובן הוא כי על-פי פשוטם של דברים יכולים מקרקעין להיפגע מהוראה שבתכנית גם אם ההוראות שבתכנית נוקבות רק בכללים ותנאים שיחולו על מקרקעין מיצרניים או אף מרוחקים יותר, ובלבד שיש השפעה מזיקה להוראה האמורה, שהשלכתה מעבר לתחום אליו מתייחסת התכנית מפורשות. כך יכולים מקרקעין להיפגע גם אם קרקע שכנה או אחרת שינתה יעודה, נקבעו לגביה הגבלות או הוסרו לגביה כאלה, והדברים מובנים. אם ביקש המחוקק להצטמצם רק למקרקעין שהתכנית קובעת לגביהם במישרין הוראה כלשהי, מן הראוי היה שיאמר זאת מפורשות: סתמיות וכלליות הביטוי כשלעצמה אין בה כדי לפתוח פתח לכך שבית המשפט יוסיף מצדו על הכתוב או יקרא לתוך ההוראה את אשר לא נאמר בה ויצמצם את הזכות לפיצויים מעבר למה שנקבע בגוף החוק בלשון ברורה." (אציין כי בפס"ד זה נדונה סוגיה נוספת שאיננה נוגעת לענייננו והיא תחולת סעיף 197 לגבי מקרקעין שאינם כלולים בתחום התוכנית הפוגעת. לאור הפסיקה תוקן בנושא זה החוק כך שתחולתו הינה לגבי מקרקעין הנכללים בתוכנית וגובלים בה ואולם לעניין סוג הפגיעה לא שונה נוסח החוק כפי שהיה ערב פס"ד זה).

עם זאת ולמרות שבית המשפט אמר דברו באופן ברור אציין כי כב' השופט ברק, בדעת מיעוט סבר אחרת. לדעתו החוק מעניק פיצוי בגין פגיעה ישירה בלבד ולא בגין פגיעות עקיפות.

השופט ברק תומך דעתו בין השאר בכך שפיצוי בגין פגיעה עקיפה יש בו מידה של אפליה שכן פעולה דומה אשר תאושר במסגרת הקלה לא מזכה בפיצוי לפי סעיף 197 בעוד שאותה פעולה עצמה (תוספת קומה בבניין סמוך) שתאושר במסגרת תוכנית בניין עיר עלולה לזכות בפיצוי.

לעניין זה אציין כי כדעת הרב, אף אני אינני מסכים עם כב' השופט ברק וזאת למרות העיוות עליו מצביע כב' השופט. לטעמי יש לתקן עיוות זה בכך שלעילות המחייבות פיצוי יתווסף גם אישור הקלה או שימוש חורג. ממילא מבקשי ההקלה והשימוש החורג יתבקשו לשאת בהוצאות אלו במסגרת כתב שיפוי ויהיה בכך גם מידה של צדק וגם איזון ראוי באישור חריגות מתכנית.

עיקר ביקורתו של השופט ברק נגעה לנטל על הציבור שהיקפו אינו ידוע. עם זאת פרק זה התייחס לניתוח האפשרות של פיצוי עבור קרקע שמחוץ לתחום התוכנית הפוגעת. בעניין זה הציע השופט ברק לעשות שידוד מערכות כולל במסגרת תיקון החוק וזה אכן בוצע בכל הקשור לתחולת הפיצוי בתחום התכנית בלבד. עם זאת, למרות שהדברים היו בפני המחוקק בעת השינוי לא שונתה ההוראה באופן שבו הפיצוי יתייחס לנזקים ישירים בלבד.

הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים ואח' נגד משה ורבקה וארון (דיון נוסף מס' 28/79)

(לפני מ"מ הנשיא ח' כהן והשופטים י' כהן, מ. שמגר, א. ברק, מ' בייסקי)

בהחלטת הרב בפס"ד של בית המשפט העליון לא נשלמה המלאכה, שכן הנושא הובא בדיון נוסף בפני חמישה שופטים כאשר אל השופטים חיים כהן, מ' שמגר וא' ברק נוספו עתה גם השופטים י' כהן ומ' בייסקי.

את פסק הדין המצדד בהחלטת הרב כתב כב' השופט בייסקי, אשר ניתח באופן יסודי על פני 15 עמודים את כל הטיעונים שהועלו כולל אלו שהעלה השופט ברק בדעת המיעוט ודחה אותם אחד לאחד. לטעמו, איזון ראוי וצדק יושג רק אם וכאשר ישולם פיצוי על כל נזק (כמובן, מעבר לתחום הסביר, כפי שנקבע בחוק) שכן לא יהא זה צודק שבעוד בעל מקרקעין אחד משביח זכויותיו ומשלם היטל השבחה ואגב כך פוגע בשכנו, פגיעה עקיפה, וזה לא יהא ראוי לפיצוי.

אציין, כי כב' השופט י' כהן הצטרף לדעת המיעוט אך לא היה בכך לשנות את התוצאה ולפיכך נקבע בפסיקה חלוטה וסופית כי סעיף 197 בנוסחו דהיום מחייב לפצות גם על פגיעה עקיפה ולא רק בגין פגיעה ישירה בתכונות המקרקעין כטענת היועץ המשפטי.

לסיכום -

היועץ המשפטי לממשלה העלה טענה כאילו סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה נתכוון לפצות בגין פגיעה ישירה ואילו עבור פגיעות עקיפות במקרקעין אין זכות לקבל פיצוי.

במאמר זה נסקרה עמדת היועץ בעניין זה אשר נסמכה על פרשנות מילולית של החוק.

המאמר מציג דיון דומה שנערך כבר בעבר בסוגיה זו ממש ונחקר באופן מעמיק ויסודי בכל הערכאות השיפוטיות אשר הגיעו למסכנה כי טיעון זה דינו להידחות.

צפוי היה שלאור קביעות כה ברורות של בית המשפט העליון יקבל היועץ המשפטי לממשלה את עמדת בית המשפט העליון ולא ינסה לערער עליהן בהליך חדש מבלי לאזכר כלל את תוצאות הדיון המעמיק שנערך בנושא בעבר.

אציין, כי כיום מונחת על שולחן הממשלה הצעה לתיקון החוק באופן שבו ייקבע שלא יינתן פיצוי בגין פגיעות עקיפות.

אינני סבור שמטעמי צדק ראוי לאשר הצעת חוק זו שיש בה משום פגיעה בקניין וזאת בניגוד לחוק יסוד כבוד האדם וחרותו. אבל משבחר היועץ המשפטי להעלות הצעת חוק זו, יפה היה עושה לו היה נמנע מלטעון כי ממילא זה הדין התקף אף היום.

[1] סעיף 197 לחוק התכנון והבניה קובע: "(א) נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200 "