שינוי ניצול וייעוד - עיוותים ותיקונם

הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

10/05/2001

פורסם באתר גלובס ביום 10.6.2001

לפני קרוב ל-20 שנה כתבתי מאמר בנושא נוהלי מינהל ועמדתי על עיוותים כלכליים הנובעים מנהלים לא סבירים ומפרשנות מוזרה עוד יותר הניתנת לנוהלים אלו במחוזות השונים במינהל.

הזמן שחלף לא תיקן העיוותים, עם זאת הנושא הפך לפחות ופחות פופולרי עקב פטורים שונים המעוותים אף הם את המשק והשוק החופשי.
לאחרונה ניתן פס"ד בתיק שנושאו דמי היתר.
על פס"ד זה הנוגע במיוחד לשמאי מקרקעין ושיטת עבודתם אייחד מאמרי זה.

פסק הדין
רקע - פס"ד עוסק בתשלום שנדרש ע"י המינהל עבור דמי היתר בעת בניה בשתי חלקות בקרית מוצקין. חוזי החכירה המקוריים נחתמו בשנות ה-30 עם קק"ל.
זכויות החכירה הועברו פעמים רבות. בנכס א´ אף שונו תנאי החכירה ואילו בנכס ב´ נשמרו התנאים המקוריים מ-1935.
כאשר מבקש חוכר לנצל זכויות בניה בנכס נדרש הוא לשלם, לפי החלטה 402, דמי היתר.
במקרה הנדון דובר לא בתוספת בניה כי אם בשינוי יעוד ו/או ניצול. החלטה 402 קובעת כי "מינהל מקרקעי ישראל יגבה תשלום (להלן: "דמי היתר") עבור היתר שהוא נותן לחוכר של קרקע עירונית להפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שהיה זכאי לה לפי חוזה החכירה (להלן: החכירה המקורית) קודם למתן ההיתר."
שיטת החישוב נקבעה בנוהל ככל שהדבר נוגע לשינוי יעוד ו/או ניצול כדלקמן:
"עבור שינוי יעוד או שינוי ניצול - 40% (בחכירה מהוונת - 51%) מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול".
במקרה שנדון בוצע חישוב דמי ההיתר "על בסיס ההבדל בין שווי המבנים שהיו קיימים בפועל על המגרש, לבין שווי הבניה המוצעת" כך נכתב בפסק הדין (עמ´ 11 בסעיף 14). מהיכרותי את הנושא נראה לי כי נפלה שגגה במינוח והכוונה הייתה שהחישוב נעשה על בסיס ההפרש שבין שווי הקרקע לפי זכויות הבניה שהיו בנויות בפועל לבין שווי הקרקע על בסיס זכויות הבניה המוצעות בפועל.
הדיון בבית המשפט נסב על הגדרת שווי זכויות החוכר לפי החכירה המקורית.
החלטת בית המשפט - בית המשפט לאחר ששמע את הצדדים קבע כי "יש לשים דגש על כך שמדובר (בהחלטה 402 - ע.צ.) על הנאה ש´היה זכאי לה´ ולאו דווקא על הנאה שהפיק בפועל".
כך קובע השופט: "השמאות חייבת לקחת בחשבון את זכות החוכר לפי חוזה החכירה - ולאו דווקא את מה שהחוכר ניצל בפועל, עד אותה שעה, מתוך כלל זכויותיו".
נושא נוסף בו דן בית המשפט הינו הדרישה לזכות את שווי זכויות החוכר על בסיס 160 מ"ר ליח"ד שכן נקבע בנוהלי מינהל כי חוכר, בהרחבת דירת מגוריו, זכאי לפטור מתשלום דמי היתר בגין הרחבה עד 160 מ"ר ליח"ד. בנושא זה לא קיבל השופט את עמדת התביעה שכן במקרה הנדון לא נתבקשה בניה לצרכי מגורי המבקש.
במהלך הפסיקה מותח השופט ביקורת קשה על מ.מ.י שפועל בניגוד לנוהלים שלו עצמו וכן על כך שלא מסר לשמאי מידע מלא נכון ועדכני על מצב הזכויות בנכס.
כמו כן, נמתחה ביקורת על השמאי ונקבע כי: "על השמאי עצמו לפעול בהגינות מקצועית ולדרוש את כל הפרטים הרלוונטיים. אין אתה יכול לשום ´זכות´ בלא שתברר לעצמך תחילה את תחומיה, היקפה, תכונותיה ומגבלותיה." ובהמשך: "שומות שמוציאה המדינה או גופים ציבוריים הפועלים לפי דין, חייבות להערך כהלכה תוך שמירה על כל הכללים והדינים החלים על שומות מסוג זה".
דיון
לפנינו פס"ד שנוגע לשלושה נושאים: -
א. שומות שנעשות עבור מ.מ.י בהתאם לנתונים המתקבלים מהלקוח. תפקיד השמאי ואתיקה.
ב. הזכות להגיש ערעור.
ג. מה יהא זיכוי חוכר בעיסקת שינוי ניצול וייעוד. וזאת לעניין מבנים בנויים והחלטות המרחיבות זכויות.
א. שומות עבור מ.מ.י. תפקיד השמאי - מ.מ.י מזמין שומות מהשמאי הממשלתי ולאחרונה גם משמאי "המאגר" פס"ד זה חשוב ונוגע איפה לקשת שלמה של שמאים וגם לרמה המקצועית.
לא אחת נשמע במחוזותינו: ´אינכם מתכננים, אינכם משפטנים אנא העריכו שווי 1 מ"ר ואנו נדע להפיק מכך חשבון´. ולא כן הוא.
שמאות מקרקעין הינו מקצוע רב תחומי ולא בכדי. לא ניתן לנתק השווי מהמצב התכנוני, המשפטי, הכלכלי, ההנדסי והחברתי. עריכת שומה הינה מעשה מחשבת המשקלל את מלוא הידע והנתונים המצויים בכל אחד מהתחומים שמניתי.
ראוי ששמאי המעריך דמי היתר יהיה בקי בהיסטוריה המשפטית של התיק, יקרא ויבין את החוזים.
לא מכבר ניתקלתי בחיובי מינהל המבוססים, לכאורה, על שומת השמאי הממשלתי. ואולם השמאי - לא בדק מצב תכנוני (אשר נמסר לו ע"י מחלקת התכנון במינהל).
השמאי לא ידע שזכויות הבניה אותם הינו מעריך כפופות להוראות מכבידות המהוות חלק מהת.ב.ע.
השמאי לא היה ער למגבלות פיתוח, שימור ושימוש שמטילה הת.ב.ע. וכיוצ"ב מגבלות או הרחבות המשפיעות על שווי השוק ואשר השמאי איננו ער להן משום שהסתמך על מכתב לוקה בחסר שקיבל ממזמין השומה.
הטעויות, שלא יובן אחרת, משפיעות לשני הכיוונים.
לעיתים השווי עשוי היה להיות גבוה מהמוערך ולעיתים נמוך.
כשההערכה מוטה כלפי מעלה (כשלא הובאו בחשבון מגבלות הת.ב.ע והפיתוח לשם דוגמא), ער לכך החוכר והוא מערער ככל שניתן לו. לעומת זאת כשהעיוות מוריד את שווי הקרקע מתחת לסביר יוצאת המדינה נפסדת מבלי שכלל תהיה מודעת לכך.
מניסיוני כ-50% מהפניות שאני מקבל מחוכרים לבדוק החשבון, הינן שומות בחוסר (הנכסים מוערכים נמוך מערכם). ולפיכך אני ממליץ שלא לערער וכמובן שאינני מוכן לערוך שומה.
המפסידה העיקרית מהעבודה המכוונת באופן בלתי מקצועית הינה המדינה.
עתה משהובהר ע"י בית המשפט כי עבודתו של השמאי חייבת לכלול בדיקת הנושא התכנוני והמשפטי עד תומו תהא האחריות מוטלת על השמאי מבצע השומה.
הגיע הזמן שהמינהל יכיר בחשיבות ובאחריות המוטלת על השמאי ויקצה משאבים ראויים שיאפשרו לשמאי עריכת עבודה מקצועית ומעמיקה כפי שאנו יודעים לעשות. ובהזדמנות זו ברצוני לציין כי כללי האתיקה שהתקין שר המשפטים מחייבים גם את השמאים העובדים במשרד המשפטים והגיע העת לנהוג לפיהם.
חסל סדר הסתמכות על נתוני המינהל! כל שמאי יבחן ויבדוק וילמד ויבא לציון הגואל.
ב. הזכות להגיש ערעור
השררה משחיתה! פעמים רבות נתקלתי במצבים אבסורדיים בהם לא מאפשרים לחוכר קרקע לערער על שומה. שלילת זכות הערעור הינה בלתי סבירה, לא ראויה ולא ציבורית.
לאחרונה ליוותי לקוח אשר ביקש לבנות על מגרשים שבחכירתו. המינהל ביקש לחייבו בדמי היתר בשיעור של כ-7 מליון ש"ח.
החוכר מאמין שאיננו צריך לשלם ואולם מבקש לקדם הבניה (מטעמים ציבוריים בעיקר - החברה חברה ציבורית).
הצענו למינהל איפה לשלם תחת מחאה ולקבל היתר. התשובה השלילית שקיבלנו שונתה רק לאחר עררים וויכוחים שארכו שבועות ועיכבו את ההיתר עד שכמעט פג תוקף החלטת הועדה המקומית.
הגיע העת שיימצא פיתרון ציבורי ראוי שיאפשר לערער על חיובים מבלי לעכב את הפרוייקט. קיימים לכך מנגונים משוכללים בחוקי מס שונים ומינהל מקרקעי ישראל צריך להסתגל לעובדה שהינו חלק ממדינה דמוקרטית ושעליו לפעול למען אזרחיה ולהפסיק את השררה חסרת ההיגיון אשר פוגעת בכולם.
ואם בעררים עסקינן אינני יכול שלא להזכיר את נוהל הערעור הלוקה בחסר הקיים במינהל. למעשה לא קיים נוהל כלל והגיע העת שיאפשרו לחוכרים להגיש עררים באופן ציבורי ונאות.
יש לקבוע כללים אשר תהא בהם מידת אובייקטיביות וגילוי נאות. לא ייתכן שהפוסק בערר יהא האחראי הישיר למי שעליו מערערים כפי שלא ייתכן שהשמאי הממשלתי יקבל הנחיות מהמינהל ולא יסכים לשמוע את החוכר עוד בטרם ערך שומתו.
הגיע העת ששומת השמאי הממשלתי תהא ערוכה כחוק ותכיל את עיקרי התחשיב (תסקיר השומה).
הצעה מפורטת בדבר נוהל ערעור מקצועי העברתי למינהל ולשמאי הממשלתי לפני חודשים, טרם קיבלתי תגובה.
פסק הדין הנדון קבע מכל מקום כי ערעור הינה זכות בסיסית וכי גם היכן שהסתייגות או מחאה לא היתה אפשרית (שכן עמדת המינהל הייתה שרק תשלום "בלתי מסוייג" יהווה תנאי למתן היתר) יותר לחוכר לתבוע את תיקון השומה או ביטולה.
ג. זיכוי חוכר בעיסקת שינוי ניצול וייעוד
מהבחינה המקצועית זהו לב ליבו של פסק הדין אם כי לאור העובדה שהשופט לא היה ער להבדל שבין שווי למ"ר מבונה לשווי מ"ר בנוי, עלול השמאי הקורא את הפסיקה לצאת מבולבל.
ברצוני להציע שינוי מהותי והגיוני בתחשיב התשלום שיש לבצע בשינוי ניצול וייעוד.
בשינוי המוצע יש לבטל עיוותים, לקדם השוק ולהתוות דרך לעידוד יוזמה, בניה ופיתוח.
הבעיה מתעוררת כאשר בהתאם לתחשיב המינהל ולנוהל הקיים כיום נקלע היזם לחוסר כדאיות בביצוע.
המינהל כמנהל קרקעות המדינה צריך לבחון בחינה כלכלית כל עיסקה. יהא זה בלתי סביר אם עיסקה כלכלית תהפוך לבלתי כלכלית בגלל מס או דמי הסכמה המוטלים עליה.
העיקרון הבסיסי, שאין לחרוג ממנו, הינו שלא ייתכן שתשלומי החובה יעלו על הרווח הצפוי.
ישאל הקורא כיצד ייתכן שדמי היתר יהיו גבוהים מהריווחיות ויביאו הפרוייקט לכלל חוסר כדאיות.
בחרתי להציג הנושא בדוגמא מספרית פשוטה:-
דוגמא:
מצב קודם
- בנין דירות קיים בתל-אביב.
בבניין 6 דירות ישנות בנות 3 חדרים כ"א.
הבניין בנוי לפי מלוא הזכויות שהיו במועד החכירה.
שווי כל דירה בשוק החופשי $250,000 וסה"כ שווי הבניין בשוק החופשי (ללא זכויות נוספות) $1,500,000.
שווי קרקע לחדר בסביבה (מבונה - הזכות לבנות חדר) $40,000.
מצב חדש
- לפי תכנית חדשה מותרת בניית 10 דירות מרתף חניה, חדרים על הגג.
- שווי המגרש כפנוי - $2,500,000.
כדאיות ללא דמי היתר
הכדאיות בהריסת המבנה ברורה.
היטל השבחה משולם על ההפרש בין שווי הנכס כבנוי (שווי מקרקעין) לבין שווי המגרש החדש לפי זכויות הבניה ת.ב.ע חדשה.
במקרה הנדון היטל השבחה יהא כ-:
שווי חדש - $2,500,000
שווי קודם - $1,500,000
השבחה - $1,000,000
היטל השבחה - 500,000 $
רווח צפוי מהריסת המבנה - $500,000

כדאיות עם תשלום דמי היתר (בהנחה שהנכס היה מהוון)
שווי מצב חדש - $2,500,000
(שווי מצב קודם - לפי מ.מ.י)
18 חדרים ($40,000 * $720,000)
קרקע / חדר
זיכוי לפי 91% - 655,000 $ -
הפרש בין מצב חדש לזיכוי - 1,845,000 $
51% דמי היתר - 922,000 $
החזר 50% מהשבחה - 250,000 (-)$
ייתרה לתשלום - 672,000 $
חישוב הכדאיות
שווי חדש - 2,500,000 $
היטל השבחה - 500,000 $
דמי היתר - 672,000 $
ייתרת שווי - 1,328,000 $
לעומת שווי קודם $1,500.000 - הפסד בביצוע העיסקה $172,000.

במצב דברים זה מתקבלת יתרת שווי נמוכה משווי הבניין הקיים.
מהלך דברים זה גורם לעיוות בהקצאת המקורות במשק.
כדאיות הפיתוח בשני בניינים צמודים האחד בבעלות פרטית והשני בבעלות מדינה, תהא שונה ולא על בסיס כלכלי.
העובדה שבקרקעות מדינה לא תבוצע הבניה, מצערת משום שיש בכך הפסד עבור כולנו.
מ.מ.י מפסיד משום שהחלופה לפיה לא תבוצע הבניה לא מקנה למינהל כל תמורה.
החוכרים מפסידים משום שלא יכולים להנות מתוספת הזכויות.
המערכת התכנונית מפסידה משום שהזכויות שהוקנו ובהתאם להם תוכננו דרכים, צרכי ציבור וכיוצ"ב לא תמומש.
ענף הבניה יפסיד שכן אם לא די בעיכובים הבירוקרטיים הכרוכים באישורי המינהל הרי שחוסר הכדאיות מבריח יזמים.
העיר תזדקן וההתחדשות העירונית לא תתרחש.
הדוגמא שהבאתי הינה אחת מיני רבות.
עיוותים נגרמים גם מעצם שיטת הזיכוי ב-91% במקום זיכוי מלא של הזכויות המקוריות כפי שמתבקש מחישוב כלכלית אמיתי.
הצעה
אני מציע לשנות את המנגנון באופן שיותאם לזמנים ולמצב הענף ובאופן שיקדם ויתמרץ יזמות ופיתוח.
יש לקבוע מנגנון אשר יהיה מבוסס על ריווחיות בביצוע פרוייקט.
מוצע לקבוע כי ראוי שיזם המקדם בניה בנכס קיים יציג למינהל את תחשיבי הכדאיות.
במסגרת זו המינהל יתחשב בבינוי הקיים (שכן לחוכר זכויות קיימות גם במבנה - התעלמות מהמבנה נוגדת את החלטה 420 כמו את ההגיון הכלכלי) וכן במגבלות הת.ב.ע בעלויות הפיתוח, בלוח הזמנים ובמיסוי העירוני.
המינהל יקבל את חלקו ברווחי היזם ולא יהיה מנותק מהמערכת העיסקית.
היזם יציג דוח "0" ולפיו תערך ההתחשבנות.
חלק מהמינהל ייגזר כחלק מהרווח היזמי.
העיקרון לפיו כשהשותפים, בעל הקרקע והחוכר, לא יכולים לפעול זה בלי זה מביא אותי לדעה שהחלוקה צריכה להיות בחלקים שווים.
(זה היה גם הבסיס לחלוקת אותם 80% דח"ר היסטוריים בין המינהל לחוכר בעיסקת שינוי ייעוד כאשר החוכר נדרש לשלם 40% ולקבל 80%).
אני קורא במאמרי זה לערוך רוויזיה במינהל מקרקעי ישראל.
לצאת מהנוהלים המעוותים והמיושנים ולקבוע כי בכל פרוייקט יוצג למינהל תחשיב כדאיות והמינהל יקבל את חלקו מהרווח.
באופן זה יצא גם המשק נשכר וגם המינהל.
ניתן לשכלל הנוהל לכדי עדכון התחשיב לאחר ביצוע, או לעסקאות אחוזים בהם יקבל המינהל את חלקו בזכויות ב"ע".
ראוי שהמינהל יהפוך לגורם יוזם, מרוויח ומקדם את המשק ולא לגורם מעכב מפריע ומזיק.
כיו"ר לשכת השמאים אני קורא למנהל המינהל החדש לשתף אותנו בהליך ההבראה.
אנו בקיאים בנושא, מכירים ההיבטים השונים של השוק, מנוסים באיתור העיוותים, לפני ולפנים ונכונים לתרום מניסיוננו המקצועי.