הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

03/04/2003

פורסם באתר גלובס ביום 6.4.2003

בג"צ החקלאים הקים לתחייה את דו"ח מילגרום ככל שהדבר נוגע להחלטות הקשורות בקרקע לתעסוקה ולהרחבת יישובים במגזר החקלאי.

שתי ההחלטות הישנות שעסקו בנושאים אלו עד שהוקפאו היו החלטות 717 ו737- שהוחלפו ע"י החלטות 949 ו959-.
החלטה 727 העוסקת בהפשרת שטחים חקלאיים למגורים הוקפאה ולא חודשה.
לכאורה עצירת החלטה 727 מקפיאה הליכי תכנון ובניה בשטחים נרחבים וראויים לתכנון. ההקפאה יוצרת סטגנציה כלכלית ופיזית בהתיישבות החקלאית בפרט ובמדינה בכלל.
לדעתי, שימוש יצירתי בהחלטות מועצת מנהל מקרקעי ישראל עשויה לפתור הבעייתיות והקיפאון ולתרום לפיתוח ובינוי בתקופת השפל בה אנו נמצאים. במאמר זה אתן רקע היסטורי, אסקור את החלטת הבג"צ ואציע פיתרון יצירתי.


רקע
עם הקמת מינהל מקרקעי ישראל ועוד קודם לכן הוחכרו קרקעות למטרת התיישבות חקלאית.
מטרת החכירה היתה להעניק למתיישב החקלאי אמצעי ייצור שיספיקו לפרנסתו. כך נקבע גודל נחלות בהתאם לאפשרויות עיבודן, אינטנסיביות השימוש בהן וכיוצ"ב.
חלק מהחוזים קבעו (בסעיף 15 בד"כ) כי משישונה ייעוד הקרקע לייעוד שאיננו חקלאי, יתבטל באופן אוטומטי חוזה החכירה, הקרקע תושב למינהל והחקלאי יקבל פיצוי על השקעותיו.
אלא שהחל מ-1973 (החלטה 123) קבעה מועצת מקרקעי ישראל כללים לפיהם יזכה החוכר החקלאי בפיצוי הנגזר משווי הקרקע בהתאם לתכנון החדש (בטעות נקבע בבג"צ ובדו"ח מילגרום כאילו החלטות שכאלו נתקבלו רק מאמצע שנות ה-90).
מאז החלטה 123 ועד החלטה 727 נתקבלו החלטות רבות שקושרות את הפיצוי לשווי הקרקע החדשה (למעט מספר שנים בודדות בהן בוטלו ההחלטות).
החלטה 727 קבעה פיצוי שבין 27%-29% משווי הקרקע במצבה התכנוני החדש (בהתאם למיקום).
גובה הפיצוי גרר עתירות לבג"צ שבסופן נקבע כי הפיצוי אינו סביר בעליל ודין ההחלטה איפוא להתבטל.
ההגיון הכלכלי - היבט הבעלים
רבות נכתב על ההגיון הכלכלי של הפיצוי, על גובהו ובמאמרים קודמים ציינתי השוואות למקובלות במגזר העירוני (מצאתי כי ההטבות שניתנות במגזר העירוני בעת קבלת זכויות שאינן חלק מהזכויות שהוחכרו עולה, בד"כ, על ההטבות המוצעות במגזר החקלאי).
אני נושא ביקורת נוקבת על החלטת הבג"צ שלדעתי מבוססת על נתונים לא מהימנים, ועל תחשיבים כלכליים פופוליסטים ושגויים.
הפעם אני מבקש לבחון את גובה הפיצוי מהיבט הבעלים.
כיצד ינהג בעל קרקע, התפושה ע"י חוכר חקלאי, המונע משיקולים כלכליים בלבד?
לשם התרגיל נזנח לרגע קט את ההיבט הציוני, את העובדה שלהתיישבות מטרה לאומית חשובה ואת האידיאלים ונבחן הנושא מההיבט הכלכלי בלבד.
נצא גם מנקודת הנחה, מוטעית לחלוטין, כאילו שלחוכרים אין כל זכויות בקרקע.
בעל קרקע תפושה ע"י החוכר והנוהג התנהגות כלכלית סבירה יביא בחשבון שעל מנת לפנות חוכר יש להגיש תביעות, לקיים דיונים בערכאות השיפוטיות השונות וזאת לפני השגת התוצאה של פינוי בפועל ואפשרות ניצול הקרקע.
ההליך עצמו הינו הליך יקר וארוך. בהערכה זהירה ניתן לאמר שיש לצפות להליך שיארך בין 5 ל-10 שנים. במידה שניתן להגיע להסדר לפינוי הרי שדחיה של 5 שנים בקבלת התמורה אקויולנטית ל-25%-30% משווי הנכס.
לכך יש להוסיף את עלות ההליך וכן את הסיכון שבתום ההליך יפסק שיש לשלם פיצוי, גם אם זעום.
אשר על כן - בעל קרקע, עליה יושב חוכר, ישמח להסכים לפינויה תמורת ויתור על 27% משוויה החדש.
מנגנון כלכלי דומה אנו מכירים בפינוי מחזיקים (ללא כל זכויות) באתרים שונים. החל מגבעת עמל וכלה בפינוי דיירים מוגנים או פולשים.
במינהל מקרקעי ישראל יודעים להתמודד עם תופעת פולשים.
ההתמודדות הינה בהתאם להחלטת מועצה מס' 531.
עתה משבוטלה החלטה 727 ניתן לדעתי לאמץ את החלטה 531 ולהפעילה במקרקעין חקלאיים בהתיישבות.
החלטה 531 - חבל ההצלה של שוק הנדל"ן
החלטה 531 שאושרה ב-1992 מחליפה החלטות קודמות הדומות לה בעיקרון.
ההחלטה דנה בפיתוח קרקע תפושה הדרושה לצרכי תכנון ובניה.
בהחלטה זו נקבע כי קרקע תפושה תשווק ככזו.
היזם שיזכה בקרקע במכרז ייקח על עצמו את הפינוי.
נוהל זה יוצר הפרטה בפינוי המחזיקים. מדיניות התומכת בהפרטה גורסת שמנגנון שוק יזמי וחופשי ימקסם את התועלת ובעת שלמכרז יגשו מספר יזמים המכירים את השוק, הרי שיש לשער שיזכה מי שידע לפנות ביעילות הרבה ביותר ובהוצאות הנמוכות ביותר.
עם זאת, נקבע בנוהל כיצד ישא המינהל בהוצאות הפינוי.
היזם הזוכה ממילא יפחית את עלות הפינוי משווי הקרקע, ולפיכך העלות בפועל מושתת על בעל הקרקע.
לפיכך, על מנת שבעל הקרקע לא יינזק, ניקבע בנוהל מנגנון לשמירה על זכויות המינהל.
בהתאם למנגנון זה תוערך הקרקע כפנויה (ע"י השמאי הממשלתי) תוצאות המכרז יקבעו את המחיר ובלבד שהוצאות הפינוי לא יעלו על 80% משווי הקרקע כפנויה (זאת כשלמחזיקים אין זכויות - דהיינו פולשים).
כמו כן, ניקבע כי במידה והוצאות הפינוי יעלו על 80% יהא צורך באישור מיוחד של מועצת מינהל מקרקעי ישראל.
שיווק קרקע בשיטה המוצעת יביא למיקסום התועלת של המדינה.
עלות הפינוי תהיה שונה מאתר לאתר ולא תקבע באופן אחיד ושרירותי.
הפיצוי ייבחן במבחן כלכלי של השוק החופשי. יש לשער שבאתרים מסויימים יקבל המינהל 90% ואף יותר משווי הקרקע (פיצוי למחזיקים של 10% בלבד) (מדובר בעיקר בקרקעות במיקומים מעולים) ויש מקומות היכן שגם פיצוי למחזיקים של 80% לא יספיק לפינוי ולא תוגשנה הצעות.
לא ניתן לקבוע מקדם אחיד מתאים וראוי שלא יעוות התמורה הרצויה. התוצאה של כל החלטה אחידה שתחליף את 727 תהיה מעוותת. היכן שהחלטה תהיה לפיצוי גבוה מהסביר תבוצענה
עסקאות תוך הפסד למדינה ורווח ליזמים/חקלאים. והיכן שהפיצוי המוצע יהיה נמוך מהסביר לא יתבצע פיתוח כלל.
לדעתי אין כלל צורך לחדש את החלטה 727!
כל שנשאר הוא להפעיל הנוהל שכבר קיים (החלטה 531) ו"בבניין ירושלים ננוחם".