קבורת חמור
איך נקברו סמכויות הועדות המקומיות - חלק א
הכותב - אשר שולמן, מהנדס ושמאי מקרקעין; יו"ר אגודת הכבוד של אגודת מהנדסי ערים. בעבר נשיא הפצרדיה הבינלאומית של מהנדסי ערים, שותף בניסוחן והכנתן של מרבית התיקונים לחוק התכנון והבניה ולתקנותיו משנת 1981-2006
11/2007
א. פתיחה
ב. תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה
ג. הקדמה שהיא סוף
ד. גלגולו של תיקון
1. הוועדה לבדיקת חוק התכנון והבנייה
2. ועדת לוי
3. הצעת החוק ואישורו
ה. הפרשנויות
1. פרשנות משרד הפנים
2. פרשנות המרכז לשלטון מקומי
3. השוואת הפרשנויות
ו. הפסיקה
1. בג"צ חוף השרון
2. פרשת פז
3. עניין אילות השקעות בבית המשפט המחוזי
4. עניין אילות השקעות בבית המשפט העליון
ז. תיקון 76 לחוק התכנון והבנייה
ח. הרפורמה המוצעת
ט. סוף דבר
א. פתיחה
ב-24.8.95 פורסם תיקון 43[1] של חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק). התיקון הביא בשורה לעולם, בעיקר בשני נושאים:
האחד - העברת הסמכויות לאישור תכניות, בעניינים מסוימים, מן הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות.
השני - הקמת ועדות ערר מתוך כוונה ליטול סמכויות מן הועדות המחוזיות בנושאי עררים על החלטות הועדות המקומיות.
מאמר זה יעקוב אחר המאבק שמנהל השלטון המרכזי (משרד הפנים) כנגד השלטון המקומי (הוועדות המקומיות) בהקשר לתיקון, ובמיוחד יתמקד בשיקוף היחסים הללו דרך סעיף 62א(א), על סעיפי-המשנה שלו, אשר יכונה "סעיף הסמכות".
עם פרסומו של פסק הדין בעניין אילות השקעות[2] שניתן בבית המשפט העליון נסתם, לדעתי, הגולל בשאלת הסמכויות ועמו בא הקץ לסעיף הסמכות. מאמר זה הוא הספד לתיקון.
ב. תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה
תיקון 43 לחוק הוסף לספר החוקים באוגוסט 1995. הסעיף הדן בתכניות אשר הן בסמכות הוועדה המקומית הוא סעיף 62א(א).
| "תכנית בסמכות ועדה מקומית | ||
| תכנית מפורטת או תכנית מתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הוועדה המקומית כאמור בסעיף 61א(א). | ||
| (1) | איחוד וחלוקה של מגרשים, כמשמעותם בפרק ג' סימן ז', ובלבד שאין בתכנית שינוי בשטח הכולל של כל יעוד קרקע, למעט האמור בפסקאות (2) ו-(3); | |
| (2) | הרחבת דרך בתוואי המאושר בתכנית בת תוקף, למעט דרך שאושרה בתכנית מתאר ארצית; | |
| (3) | הגדלת שטחים שנקבעו בתכנית בת תוקף לצרכי ציבור כמפורט להלן:דרכים, גנים, שטחי נופש וספורט, עתיקות, שטחי חניה, תחנות אוטובוס ורכבת שאינן תחנות קצה, שווקים, בתי קברות, מבנים לצרכי חינוך, דת, ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים, מחסני חירום, מתקנים לאספקת מים; | |
| (4) | שינוי בקו בנין הקבוע בתכנית; | |
| (5) | שינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים; | |
| (6) | שינוי חלוקת שטחי בניה המותרים בתכנית אחת, מבלי לשנות את סך כל השטח הכולל המותר לבניה בתכנית ובתנאי שהשטח הכולל המותר לבניה, בכל יעוד קרקע, לא יגדל ביותר מ-50%; | |
| (7) | שינוי בהוראות בדבר גודל שטח מגרש שמותר להקים עליו בנין; | |
| (8) | הגדלת מספר יחידות הדיור, ללא הגדלת סך כל השטחים למטרות עיקריות; | |
| (9) | כל ענין שניתן לבקשו כהקלה לפי סעיף 147, בכפוף להוראות סעיף 151; אין בהוראות פסקה זו כדי לפגוע בסמכות הוועדה המקומית לתת הקלה לפי סעיף 147, ואולם לא תאשר הוועדה המקומית הקלה לפי סעיף 147 אלא בכפוף להפחתה של הזכויות שנקבעו בתכנית שאושרה לפי פסקה זו; שר הפנים יקבע את דרכי הפרסום של הפקדת תכנית לפי פסקה זו." | |
לימים הוספו עוד שלושה סעיפי משנה לרשימת הנושאים שבסמכות הוועדה המקומית במסגרת תיקונים 47[3] ו-76[4] לחוק.
| "(10) | בכפוף להוראות סימן ח' שבפרק ג' - הקמת תחנת דלק באזורים המיועדים בתכנית לתעשיה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחניה; |
| (11) | הוספת שימושים, במגרש המיועד בתכנית למגורים וששטחו אינה עולה על 2,500 מ"ר, למטרת משרדים או מלונאות, או למטרת מסחר בחזית בנין המיועד למגורים, והכל בלי לשנות את השטח הכולל המותר לבניה במגרש על פי התכנית, ובלבד שהשטח הכולל המותר לבניה לצורך השימושים הנוספים לא יעלה על 15% מסך השטח הכולל המותר לבניה במגרש ושהוא נמצא ביישוב שמספר תושביו עולה על 5,000 לפי נתונים שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה; |
| (12) | הרחבת שטחה של יחידת דיור שבנייתה הושלמה עשר שנים לפחות לפני תחילת התכנית, באופן שהשטח הכולל המותר לבניה באותה יחידת דיור לא יעלה על 120 מ"ר, ובלבד שתוספת השטח לא תשמש אלא להרחבת יחידת הדיור האמורה." |
ג. הקדמה שהיא סוף
"בשים לב לערפל הכבד הנח על פירושו ועל תחום פרישתו של סעיף קטן (5) דומה שראוי כי בעלי העניין העיקריים, שר הפנים, מרכז השלטון המקומי והעיריות הגדולות, יזמנו עצמם למקום אחד ויעשו כמיטבם להנחות עצמם להמשך הדרך. אם יוטל נטל הפרשנות והיישום על בתי המשפט, חוששתני שיתקיים בנו היפוכו של מעשה בילעם."[5]
אלו הם דברי המשנה לנשיא, השופט מ. חשין, בבג"צ המנחה, שבמרכזו עמדה שאלת פרשנות תיקון 43 לחוק. כפי שאראה בהמשך דרך מספר פסקי דין, "נבואתו" של כב' השופט מ. חשין - שיתקיים היפוכו של מעשה בלעם, כלומר, בקשה לברכה תיענה בקללה - אכן התגשמה.
שלוש שנים לאחר פסיקתו זו, בנובמבר 2006, מתקבל פסק דין נוסף של בית משפט העליון בעניין סמכות הוועדות המקומיות לגבי אישור תכניות - פסק הדין בפרשת אילות השקעות. בפסק דין זה בוטלה הסמכות של הוועדות המקומיות בכל הנוגע לאיחוד וחלוקה ולשינוי חלוקת שטחי בנייה (סעיפי משנה (1) ו-(6) לסעיף 62א(א)).[6]
כך למעשה, גברה ידו של משרד הפנים ופרשנותו הצרה מאוד של הסמכויות המוקנות לוועדות המקומיות התקבלה
ד. גלגולו של תיקון
בטרם נבחן את פסקי הדין השונים, וכיאות לדברי הספד, אסקור בקצרה את תולדות התיקון.
1. הוועדה לבדיקת חוק התכנון והבנייה
מאחר שקמה זעקה מקרב ציבור המתכננים והבונים באשר לקשיים שנבעו מהליכי אישור תכניות והוצאת היתרים, קמו ועדות שונות שדנו בנושא וביקשו להביא מטעמם פתרונות שונים לפישוט הליכי הוצאת ההיתרים. אזכיר כאן את הוועדות וההמלצות שבהם נטלתי פעיל וחלק נכבד מהמלצותיהן הוטמעו בתיקונים שונים לחוק, כולל תיקון 43.
בשלהי שנת 1981 מינה הוועד הפועל של אגודת האינג'ינרים והארכיטקטים[7] ועדה לבדיקת החוק. ההצעה שנתגבשה בוועדה באה לאחר סדרת התייעצויות, פגישות והתכתבויות עם גורמים שונים, שכללו בין היתר חברי כנסת, אנשי רשויות ומרכז השלטון המקומי, מרכז הקבלנים והבונים, מהנדסי-עיר ועוד רבים וטובים. כמו-כן היו לפני הוועדה דו"ח הביניים של ועדת בר-סלע, הצעת החוק שיזם משרד הפנים, והצעת החוק והחקיקה על הפיקוח על הבניה.
הוועדה הציעה תיקונים בחוק, שהעיקרון הבסיסי שביסודם הוא מתן סמכויות ואחריות לדרגים השונים העוסקים בנושאי תכנון ובנייה, סמכות ואחריות לארכיטקטים ולמהנדסים המגישים תכניות להיתר ומפקחים על הבנייה, סמכות ואחריות לוועדה מקומית במתן היתרים ובהכנת תכניות בניין עיר מפורטות. בידי השלטון המרכזי (קרי - ועדה מחוזית) יישארו הסמכויות בהקשר לתכניות מיתאר.
בוועדה נשמעו דעות שונות, לפיהן מתן סמכויות נרחבות לוועדה מקומית עלול להביא לאנרכיה בנושאי התכנון והבנייה, אך לבסוף הוסכם, כי הרחבת הסמכויות תגרום להגברת המודעות והאחריות הנובעות מכך.
בתחילת 1983 גובשו העקרונות על פיהם ינוהלו הליכי התכנון והרישוי. הוועדה פירסמה את מסקנותיה והמלצותיה, שעיקריהן:
(א) תכנית מיתאר מקומית, או שינוי לתכנית מיתאר, יעברו לאישור הוועדה המחוזית. תכנית המיתאר תהיה מקיפה, תכלול מגמת תכנון, ותשקף את רצון השלטון המקומי לחזות העיר במובן הרחב. התכנית תהווה מסמך חוקי של תכנית-אב מקומית, וזאת במסגרת הנחיות מחוזיות וארציות (כפי שאומץ בוועדת לוי וברפורמה המוצעת (ראו להלן)).
(ב) תכנית מפורטת, שהינה במסגרת תכנית המיתאר, תאושר בוועדה המקומית (כפי שאומץ בסעיף הסמכות).
(ג) איחוד וחלוקה של חלקות בהסכמת הבעלים יאושרו בוועדה המקומית בלבד, כפוף להליכי פרסום מסוימים (אומץ בסעיף הסמכות).
(ד) התנגדויות לאישור תכנית מפורטת, איחוד וחלוקה, או שימוש חורג - תשמענה באופן פומבי ע"י רשות התנגדויות שליד הוועדה המקומית (אומץ בתיקון 43 סימן ב1 לחוק).
(ה) היתר יינתן ע"י מהנדס הוועדה וראשה (רשות רישוי), וזאת במסגרת הליך מהיר של רישוי (מסלול ירוק), כאשר המתכנן הרשוי אחראי על כך שההיתר המבוקש הינו לפי תכנית מפורטת ותקפה (אומץ בתיקון 26).
(ו) לא יינתנו כל הקלות מעבר למצוין בתכנית המפורטת (אומץ בחלקו בתיקון 26).
(ז) תעודת גמר לבניין תינתן ע"י מהנדס הוועדה על-סמך אישורים מתאימים של המתכנן הרשוי והמפקח הרשוי, שהעבודה בוצעה לפי ההיתר ותקנותיו (אומץ בתיקון 33).
(ח) במסגרת השינויים מוצעות הגדרות של בעלי תפקידים שונים כדלהלן:
מתכנן רשוי - אדריכל רשוי כעורך ומגיש תכנית וכמפקח עליון על ביצוע (אומץ בתיקון 33 ו-72 "מורשה להיתר").
מהנדס רשוי - קונסטרוקטור, מהנדס חשמל, אינסטלציה וכד' הרשאי לחתום על בקשות להיתר בתחום מקצועו (אומץ כ"מורשה להיתר").
מפקח רשוי - אדריכל או מהנדס הרשוי לפקח על עבודות הבנייה.
רשות רישוי - ראש הרשות ומהנדס הרשות (או ראש הוועדה המקומית ומהנדס הוועדה); תיקון 26 לחוק אימץ את רשות הרישוי.
רשות התנגדויות - ועדה ליד הוועדה המקומית, שחבריה הם שופט שלום, נציג ציבור ואיש מקצוע, שתשמע ותחליט בהתנגדויות בקשר לתכניות מפורטות, איחוד וחלוקה וכד' (זוהי, למעשה, "ועדת הערר").
תמצית הנימוקים להמלצות
העברת סמכויות הרישוי לרשות רישוי תותיר לוועדה המקומית זמן לדון בתכניות מפורטות ובתכניות מיתאר.
הוועדה המחוזית, שתהיה משוחררת מדיונים ומאישורים של תכניות מפורטות, הקלות ושימושים חורגים וכד', תוכל להקדיש את מלוא זמנה ומרצה לתכניות מיתאר מקומיות ומחוזיות ויש לשער, שהליכי התכנון אכן יהיו מהירים יותר ויעילים יותר.
בד בבד עם מתן הסמכויות הנרחבות, הן לשלטון המקומי (ועדה מקומית) והן למתכננים ולמפקחים הרשויים, יש, לדעת הוועדה, להטיל על גופים אלו את מלוא האחריות.
2. ועדת לוי
בדצמבר 1993 הוגשו למנכ"ל משרד הפנים "המלצות הועדה המייעצת להכנת הצעות לתיקונים לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965" (ועדת לוי).
(א) רקע כללי[8]
הממשלה החליטה,[9] כי תוכן הצעת חוק שבה יוכנסו תיקונים יסודיים בחוק התכנון והבנייה הקיים. עד להכנת חוק התכנון והבנייה החדש, שתארך זמן רב, נמצא צורך לתקן באופן מיידי תיקונים בחוק הקיים.
הוקמה ועדה מייעצת בהשתתפות נציגי המשרדים השונים[10] וכן מונו יועצים חיצוניים.[11]
כיו"ר הוועדה שימש עו"ד יחזקאל לוי, שבאותה עת כיהן כיועץ המשפטי של משרד הפנים.
הבעיה היסודית ביישום חוק התכנון והבנייה הקיים (על חיקוקיו) היתה עירוב התחומים שבין תכניות מיתאר ותכניות מפורטות. עירוב זה גרם לכך, שהתכנון המפורט, בין אם היה במעמד מיתארי ובין אם היה ברמת התכנון המפורט, הביא לעומס יתר בוועדות המחוזיות.
הוועדות המחוזיות, שעליהן לעסוק בתכנון כוללני, נאלצות, על פי החוק הקיים, לרדת לפרטי פרטים של תכנון מפורט של כל מגרש ובניין (בנוסף לטיפול בעררים, בהקלות ובשימושים חורגים וכו').
בנוסף לכך, הדיון בכל תכנית בשני מוסדות (מקומי ומחוזי) גורם להארכת זמן הדיון באופן משמעותי, על כן שמה הוועדה לנגד עיניה את הצורך בקיצור זמן זה תוך שמירה על איזונו עם בדיקה מקצועית, דיון ממצה ושמירה על זכויות הפרט והציבור.
נסיון הוועדות לבנייה למגורים ולתעשיה ("הול"ל") הוכיח, כי בכפוף לבדיקות מקצועיות מוקדמות, ניתן לשתף יותר את הרשויות המקומיות בתכנון המיתארי והמפורט כאחד. כמו כן התברר, כי ניתן לקיים הליך תכנון בוועדה אחת ע"י צירוף של נציגים משתי וועדות (המקומית והמחוזית) - ברמה התכנונית המתאימה.
(ב) עיקרי ההמלצות הם:
(1) הגדרה מחדש של תכניות מתאר מקומיות באופן כוללני כך שיקבעו מדיניות תכנון ואפשרויות פיתוח כוללניות ובהתאם לכך הגדרת התחומים והנושאים של התכנון המפורט הנגזרים מהן.
(2) ייחוד הסמכות לטיפול בתכנית המתאר המקומית לוועדה המחוזית, שתיקרא "הוועדה המחוזית לתכנון מתארי".
(3) העברת סמכויות של תכנון מקומי מפורט (הנגזר מתכנית מתאר) לוועדות המקומיות. כן יהיה בסמכותן לטפל ברישוי לכל סוגיו ובכלל זה היתרים לשימוש חורג ולהקלות.
(4) חיזוק הרכב הוועדות המחוזיות בגורמים מקומיים והוועדות המקומיות בגורמים מקצועיים, וייעול פעולתן.
(5) קציבת לוחות זמנים לכל שלב בהליכי אישור תכניות.
(6) הקמת רשויות התנגדויות ועררים ליד הוועדות המקומיות (להכרעה סופית בנושאים שבסמכותן).
(7) קביעת העקרון של דיון ואישור של תכניות מתאר מקומיות ושל תכניות מפורטות - בוועדה אחת בלבד.
(8) קביעת הוראות לתקופת הביניים עד שתאושרנה תכניות מתאר מקומיות על פי תיקון החוק המוצע.
(9) קביעת הוראות לבדיקה, ותנאים להסדרת מעמדן הקבוע של תכניות שאושרו בול"ל.
(10) הסמכה לגביית אגרות עבור טיפול בתכניות.
(11) הקצאת משאבים כספיים, ארגוניים ומקצועיים הדרושים לביצוע התיקונים המוצעים, הלכה למעשה.
3. הצעת החוק ואישורו
ב-4.10.94 פורסמה מטעם הממשלה הצעת חוק התכנון והבניה (ייעול וקיצור הליכים) (תיקון מס' 40), התשנ"ה-1994.[12]
למרבית ההפתעה, הצעת החוק התעלמה מחלק ניכר מהמלצות ועדת לוי. הצעת החוק שהובאה בפני הכנסת הציעה, בין היתר, שתכנית שהיא בסמכות ועדה מקומית תהיה גם בסמכות מקבילה של הוועדה המחוזית - דבר שהיה מנוגד לחלוטין לעקרונות דוח לוי.
כמו כן התעלמה הצעת החוק מנושא הוועדה לתכנון מיתארי.
הדברים הגיעו לידי כך, שבישיבה הראשונה של ועדת הפנים של הכנסת, שדנה בהצעות החוק, הודיע עו"ד לוי שאינו מסכים לכך שייאמר שהצעת החוק מתבססת על דו"ח הוועדה שעמד בראשה.
בוועדת הפנים של הכנסת התנהלה מלחמה כוללת בין משרד הפנים, שבמהלך תקופת הדיונים בהצעת החוק כיהנו בו ארבעה שרי פנים, ובין מצדדי דוח לוי. משרד הפנים, בעקביות, ניסה להצר את צעדי הוועדות המקומיות ונלחם על כל סעיף וסעיף, לפעמים בהצלחה ולפעמים לא, ובסופו של דבר - אושר תיקון 43.
ה. הפרשנויות
1. פרשנות משרד הפנים
משרד הפנים, כמייצגו של השלטון המרכזי, לא אהב, בלשון המעטה, את העברת הסמכויות מהשלטון המרכזי לוועדות מקומיות, והביע את התנגדותו לכך.
עם כניסתו של התיקון לספר החוקים, נערך משרד הפנים לצמצום הסמכויות של הוועדות המקומיות בשני אופנים. מנכ"ל משרד הפנים פירסם הנחיות והוקמה יחידה מיוחדת בלשכת התכנון הארצית בירושלים, שתפקידה הבלעדי נועדה לוודא שהוועדות פועלות לפי הסמכות המצומצמת או לאו, ובדרך זו לכפות את דעתו של שר הפנים בנושא. הכלי החקיקתי הביצועי היה בסעיף 109 לחוק.[13]
הנחיות מנכ"ל משרד הפנים נתנו ביטוי לפרשנות השלטון להוראות החוק. הנחיות כאמור פורסמו בחוזר מנכ"ל בשנת 1996, ובשנת 2001 פורסמו שנית, כאשר בנקודת זמן זו הועברו סמכויות הבדיקה מן היחידה המיוחדת בירושלים לוועדות המחוזיות. כך הפכה עבודתן של הוועדות המחוזיות לפחות ופחות יעילה, משום שהן הוצפו בתכניות מקומיות שדרשו בדיקה על חשבון זמן יקר, שיכול היה לשמש לבדיקת תכניות מיתאר שהיו בסמכותם הבלעדית.
2. פרשנות המרכז לשלטון מקומי (מ.ש.מ) ואיגוד מהנדסי הערים (מ.ה.ע)
מיד לאחר פרסום חוזר המנכ"ל מ-1996 הופצה בוועדות המקומיות הפרשנות של המרכז לשלטון מקומי ואיגוד מהנדסי הערים, כפי שנוסחה ע"י היועץ המשפטי של מרכז השלטון המקומי, עו"ד נתן מאיר, והמחבר בתפקיד יו"ר אגודת מהנדסי הערים.
3. השוואת הפרשנויות של סעיפי המשנה של סעיף 62א(א)
איחוד וחלוקה של מגרשים (סעיף משנה 1)
פרשנות משרד הפנים: אין בסמכות הוועדה המקומית לשנות ייעודי קרקע במשולב עם ההליך של איחוד וחלוקה, למעט הרחבת דרך והגדלת שטחים לצרכי ציבור.
פרשנות מהנדסי הערים: התכנית הינה בסמכותה של הוועדה המקומית, כאשר במסגרת איחוד וחלוקה אין שינוי בשטחים הכוללים של הקרקע המוקצית לכל ייעוד וייעוד, למעט הרחבת שטחי ציבור.
פיסקה זו מאפשרת, במסגרת תכנית של איחוד וחלוקה, לשנות מיקום חלקות בייעודים שונים, קרי, החלפת מקומות מגורים למסחר, חקלאי לשצ"פ וכדו', וזאת רק במידה שסך כל השטחים המיועדים לייעוד מסוים לא ישתנה, למעט האפשרות להגדיל שטחים המיועדים לצרכי ציבור (לפי סעיפים קטנים (2) ו-(3), וזאת על חשבון הקטנת הייעודים האחרים).
לאור הערות שנתקבלו מאחת מהוועדות המחוזיות, יש להדגיש, שגם כאשר בתכנית כאמור כלולה קרקע חקלאית, תהיה התכנית בסמכות הוועדה המקומית תוך קבלת הסכמה של הוועדה לשמירת קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (ולקחש"פ) (סעיף 9 לתוספת הראשונה).
הרחבת דרך (סעיף משנה 2)
פרשנות משרד הפנים: הוועדה המקומית רשאית להרחיב דרך אך לא להאריך דרך או להתוות דרך חדשה.[14]
פרשנות מהנדסי הערים: בסמכותה של הוועדה המקומית להרחיב דרך ולשנות מקומה במסגרת תכנית איחוד וחלוקה.
שינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים (סעיף משנה 5)
פרשנות משרד הפנים:הגבול המירבי של מה שניתן להגדיר בתכנית בינוי הוא סטייה מהוראות תכנית שאינה סטייה ניכרת.
פרשנות מהנדסי הערים:הכוונה הינה לכל שינוי בהוראות, הן אם מדובר בגובה המבנה, הן במיקומו והן בצורתו. באשר למיקום המבנה, אין מחלוקת על כך שניתן לשנות מיקום מבנה במגרש; סעיף (4) קובע שניתן לשנות קו בניין, ושינוי קו בניין משנה מיקום.
הפרשנות המתאימה לכך שמותר להוסיף, במסגרת תכנית בסמכות הוועדה המקומית גובה לבניין (גם מעבר לשתי קומות הניתנות בהקלה).[15]
שינוי חלוקת שטחי בנייה (סעיף משנה 6)
פרשנות משרד הפנים: מדובר בשטחי בנייה שנקבעו במסגרת תכנית אחת מקורית; לא ניתן להעביר שטחי בנייה שנקבעו בתכנית אחת למגרש אשר ייעודו וזכויות הבנייה בו נקבעו בתכנית אחרת. כמו כן, לא ניתן להעביר שטחי שירות לשטחים עיקריים.
פרשנות מהנדסי הערים:לפי פיסקה זו רשאית הוועדה המקומית, במסגרת תכנית שבסמכותה, להעביר שטחי בנייה מייעוד אחד למשנהו, בתנאי ששטח הבנייה בייעוד מסויים לא ייגדל ביותר מ-50% ממה שהיה.
בפסקה מצויין, שמדובר בשטח הכולל המותר לבנייה. סעיף 1 לחוק מגדיר "שטח הכולל המותר לבנייה - סך כל השטח המותר לבנייה הכולל הן שטח למטרות עיקריות והן שטחים למטרות שרות".
בכל ייעוד קרקע יש שטחים המשמשים הן למטרות עיקריות והן למטרות שירות. לדוגמה: חדר מדרגות או קומה מפולשת בבניין מגורים הם שטחי שירות בייעוד למגורים.
כל עניין שניתן לבקשו כהקלה (סעיף משנה 9)
פרשנות משרד הפנים: העמדה היא, שסעיף זה הוא סעיף מגביל. במסגרת שינוי בינוי לא ניתן לאשר תכנית המהווה סטייה ניכרת.
פרשנות מהנדסי הערים:סעיף 9 בא כדי לאפשר לוועדה המקומית לאשר בתכנית כל דבר שניתן לאשרו בהקלה, אלא בנוסף לסעיפי החוק הקודמים.
הקמת תחנת דלק (סעיף משנה 10)[16]
פרשנות משרד הפנים: לוועדה המקומית אין סמכות ליצור או להוסיף אחוזי בנייה לצורך הקמת תחנת תדלוק.
המשך בחלק ב'