סמכויות הועדות המקומיות - יש

22-03-2011

ביום 6.02.2003 נתן בג"ץ את פסיקתו בקשר לסמכויות הועדות המקומית לפי סעיף 62א.(א) לחוק התכנון והבניה.

בבג"ץ 5145/00, 5627/00, 7907/00 קבע כב´ השופט מ. חשין שהסעיף האמור בחוק (עפ"י תיקון 43) אכן נותן סמכויות לועדות המקומית, והפרשנויות המחמירות שנעשו ע"י שר הפנים אין להן על מה לסמוך.

לפסק דינו של כב´ השופט חשין הצטרפו חמישה שופטים : המשנה לנשיא ש. לוין, השופט ת. אור, השופט א. מצא, השופטת ד. דורנר והשופט י. אנגלרד.
כב´ השופטת א. פרוקציה היתה בדעה שונה.
תיקון 43 לחוק התכנון והבניה "הביא בשורה לעולם" בשני מישורים. האחד - הגדלת סמכויות הועדות המקומיות בתחומי תכנון ורישוי, השני - הקמת ועדת ערר.
במאמר זה נעסוק בסמכויות הועדות המקומיות בנושאי תכנון ש"אושררו" בבג"ץ.
סעיף 62א.(א) לחוק מקנה סמכויות בנושאי אישור תוכניות.
62א.(א) :
א. תכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הוועדה המקומית כאמור בסעיף 61א(א) :
1. איחוד וחלוקה של מגרשים, כמשמעותם בפרק ג´ סימן ז´, ובלבד שאין בתכנית שינוי בשטח הכולל של כל יעוד קרקע, למעט האמור בפיסקאות (2) ו-(3) ;
2. הרחבת דרך בתוואי המאושר בתכנית בת תוקף, למעט דרך שאושרה בתכנית מיתאר ארצית ;
3. הגדלת שטחים שנקבעו בתכנית בת תוקף לצרכי ציבור כמפורט להלן : דרכים, גנים, שטחי נופש וספורט, עתיקות, שטחי חניה, תחנות אוטובוס ורכבת שאינן תחנות קצה, שווקים, בתי קברות, מבנים לצרכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי-חולים, מרפאות, מקלטים, מחסני חירום, מתקנים לאספקת מים ;
4. שינוי בקו בנין הקבוע בתכנית ;
5. שינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים ;
6. שינוי חלוקת שטחי הבניה המותרים בתכנית אחת, מבלי לשנות את סך כל השטח הכולל המותר לבניה בתכנית ובתנאי שהשטח הכולל המותר לבניה, בכל יעוד קרקע, לא יגדל ביותר מ50%- ;
7. שינוי בהוראות בדבר גודל שטח מגרש שמותר להקים עליו בנין ;
8. הגדלת מספר יחידות הדיור, ללא הגדלת סך כל השטחים למטרות עיקריות, ובלבד שמוסדות הציבור והתשתיות, הכלולים בתכנית, נותנים מענה לצרכים הנובעים מהגדלת מספר יחידות הדיור ;
9. כל ענין שניתן לבקשו כהקלה לפי סעיף 147, בכפוף להוראות סעיף 151 ; אין בהוראות פסקה זו כדי לפגוע בסמכות הוועדה המקומית לתת הקלה לפי סעיף 147, ואולם לא תאשר הוועדה המקומית הקלה לפי סעיף 147 אלא בכפוף להפחתה של הזכויות שנקבעו בתכנית שאושרה לפי פסקה זו ; שר הפנים יקבע את דרכי הפרסום של הפקדת תכנית לפי פסקה זו ;
10. בכפוף להוראות סימן ח´ שבפרק ג´ - הקמת תחנת תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשיה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחניה ;
ב. הוראות סעיף קטן (א) אינן גורעות מהוראות סעיפים 129 עד 131 וסעיף 147".
התיקון בכללו, ובסעיף זה בפרט, היו לצנינים בעיני שר הפנים.

עפ"י חוו"ד של היועצים המשפטיים של המשרד יצאו הנחיות, בתחילת דרכן היו הנחיות לא כתובות. לאחר מכן הנחיות מוסדרות בחוזר מנכ"ל שעיקרן כל תכנית על-פי סעיף זה תמדד בהתאמתה לתקנות סטיה ניכרת המוזכרות בסעיף קטן (9). מנגד יצאה חוות דעת של האיגוד (עו"ד נתן מאיר והח"מ) עם פרשנות מורחבת.
כמי שלווה את הצעת החוק והכנתו בועדת הפנים של הכנסת אני יכול להעיד שהסעיף הוסף כ"צ´ופר" וזאת לאפשר לועדות המקומיות לאשר תכנית "שינויים ותוספות שהחוק מאפשר להם לאשר כהקלות".
כדבריו של חכ´ פורז בדיוני ועדת המשנה של ועדת הפנים :
אני נוטה לחשוב שאין שום סיבה אם ועדה מקומית מוסמכת לתת 2 קומות בהקלה, שלא תהיה מוסמכת לתת 2 קומות על ידי שינוי תכניות. ההבדל הוא רק בכך שבמקום שתיתן אישור נפרד לכל בנין תיתן אישור לכל הרחוב בפעם אחת. פעם אחת יישמעו התנגדויות. זה אפילו יותר אלגנטי.
וכאמור, בא משרד הפנים וקבע שסעיף זה (9) גובר על יתר הסעיפים.
כדוגמא : סעיף קטן (5) קובע ש"השינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכלים" הוא בגדר סמכותה של הועדה המקומית.
משרד הפנים קבע, אכן נכון הדבר, אך מוגבל לתוספת הקומות המנויה בתקנות סטיה ניכרת (2 קומות - שהוגדלו בתקנות ל5- קומות בבניינים רבי-קומת), וכן מצאו במשרד הפנים צמצומים והגבלות כמעט לכל סעיף ורוקנו למעשה את התיקון מתוכנו.
גם החלטותיה של ועדת ערר בנושא, שאפשרה תוספת של מספר קומות לא שינו את דעת אנשי משרד הפנים.
השיטה שמשרד הפנים נקט גם היא הייתה, לדעתי, בניגוד לרוח החוק. המשרד הקים צוות בלשכת התכנון בירושלים (שהועבר לא מזמן ללשכות התכנון המחוזיות) שתפקידו היה לבדוק תכניות מקומיות (מק) ולמצוא, על פי ההנחיות, מדוע הן לא בסמכות הועדה המקומית.
ברגע שנמצא שהתכנית אינה בסמכות מיד היה מופעל סעיף אישור שר הפנים (108 א) ושר הפנים לא היה מאשר.
משום מה לא הופעל הסעיף שהיה ראוי להפעיל, והוא סעיף 100(5) לחוק שלפיו מתכנן המחוז רשאי לערור לועדת ערר.
לאור החלטות ועדת ערר בנושא, ברור גם למה לא היה שימוש בסעיף זה.
בסופו של דבר הגיע הנושא לבג"ץ, לאחר ששר הפנים לא אישר תכניות בגבעתיים ובחוף השרון.
היו שלוש עתירות שאוחדו, כאשר עו"ד נתן מאיר יצג את האיגוד שהצטרף לאחת מהן.

פסק הדין
כב´ השופט העליון מ. חשין כתב את פסק הדין בשפתו המליצית, ולהלן מספר פסקאות :
מהות העתירה (סעיף 4 בפסק הדין) :
4. שלוש עתירות הן לפנינו וכל השלוש עניינן ב"מהפכת 43" ככל שהמדובר הוא בסמכויותיהן של הוועדות המקומיות. הוועדות המקומיות שלענין, כל אחת מהן במקומה, אישרו תוכניות מיתאר מקומיות, אך משהובאו אותן תוכניות לפני שר הפנים החליט השר - בסמכותו - לדחותן, בסוברו ובקובעו כי באישור אותן תוכניות חרגו הוועדות המקומיות מסמכותן. העתירות שלפנינו תוקפות החלטותיו אלו של שר הפנים, והשאלה שהוטל עלינו להכריע בה היא : אם ואם לאו חרגו הוועדות המקומיות מסמכותן בהחליטן לאשר תוכניות מיתאר שאישרו.
מהות החקיקה (מתוך סעיף 20 לפסק הדין) :
בהתאם לחוק התכנון לפני היות תיקון 43, לא היה בסמכותן של ועדות מקומיות לקבל ולאשר תוכניות אלו. הסמכות העיקרית היתה בידי הוועדה המחוזית ומעמדן של הוועדות המקומיות לא היה אלא מעמד של גוף ממליץ בלבד.
הנושא גרם לסרבול הועדות המחוזיות :
לפיתרון קשיים אלה נועד תיקון 43, ותכליתו : קיצורם וייעולם של הליכי התכנון. אחת הדרכים - שמא נאמר : הדרך העיקרית - שנראתה לו למחוקק היתה הקניית סמכויות אוטונומיות לוועדות מקומיות, לאשר תוכניות מיתאר מקומיות ותוכניות מפורטות בנושאים מסויימים בלא להידרש להסכמתן של הוועדות המחוזיות (הסכמה שנדרשה עד אותה עת).

נושא שינוי הבינוי (סעיף (5)) נדון בה בהרחבה :
34. אשר לפירוש המהותי : ככל שס"ק (5) לענין, נתקשה לקבוע גבולות ברורים לסמכותה של הוועדה המקומית ולמנין הנושאים הבאים בגדריה של "תוכנית בסמכות ועדה מקומית". לא נוכל להציג אלא אמות-מידה כלליות לקביעת גידרי הסמכות, ובעתיד ייקבעו הגבולות אט-אט ממקרה למקרה ומעניין לעניין.
על דרך הכלל נוכל לומר, שבחלוקת הטריטוריה התכנונית בין ועדה מחוזית לבין ועדה מקומית, נפל בחלקה של הוועדה המקומית להחליט החלטות נקודתיות - להתאמת תוכניות קיימות לצורכי התושבים במקום - בעוד אשר ועדה מחוזית יועדה להחליט בנושאים כלליים יותר, כגון בתוכניות הקובעות את אופיו הכללי של המיתחם או של היישוב שמדובר בהם או בעניינים שעשויה להיות להם השפעה על איזור נרחב מ"נקודה". ועדה מחוזית ניחנה - ולו בשל הרכבה - בראיה רחבה וכוללת, ועל-כן ראוי לה שתעסיק עצמה בנושאים כלליים. שלא כמותה, ועדה מקומית קרובה למקום ולאירוע, וראייתה ממילא חדה יותר בזיהוי צורכיהם של אנשים באתרים ספציפיים.
36. אין אפוא יסוד לחשש שמעלה המדינה, ולפיו פירוש רחב לס"ק (5) עלול להביא לריקון הוועדה המחוזית מסמכויותיה. הפירוש המוצע לס"ק (5) אינו פירוש רחב, וסמכויותיה של הוועדה המחוזית שמורות לה. נהפוך הוא : פירוש בדרכה של המדינה עלול להביא לצימצום בלתי-ראוי של "מהפכת 43", ואנו נעמוד ונשאל בתמיהה ובעצב : אם זה הפירוש של החוק, מה הועילו חכמים בתקנתם ? (ההדגשה של הח"מ).
הפסיקה באשר לתוספת מבנים :
38. נסכם דברינו וכך נאמר: הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון פעלה בגידרי סמכויותיה בהתירה הפרדה בין יחידות דיור במיגרשים גדולים, ובקביעתה כי תחת מיבנה אחד ניתן לבנות שני מיבנים נפרדים על אותו מיגרש. שר הפנים שגה, אפוא, בסוברו כי לעת שהתירה הפיכת מיבנה שעל מיגרש גדול לשני מיבנים נפרדים פעלה הוועדה המקומית אל-מחוץ לגידרי סמכותה שבס"ק (5).
פסיקה באשר לתוספת גובה :
55. חזרה קושיה למקומה : האם רשאית היא ועדה מקומית סמכותה בס"ק (5) להוסיף קומות וגובה לבנין ? האם הנוסחה של "בינוי או עיצוב אדריכליים" פורשת עצמה גם על גובהו של בנין ועל מספר הקומות ? נזכיר ונזכור - שמא יישכח מאיתנו - כי מדברים אנו אך בהוספת קומות ובהגבהת בנין ולא בהוספת אחוזי בניה.
56. תשובתנו לשאלה היא על דרך החיוב. אכן כן : גובהו של בנין - גובהו ומספר קומותיו - מהווים מרכיב ומאפיין עיקריים בבחינתו הארכיטקטונית של הבנין, אשר - על-כן נושא גובהו של בנין ומספר קומותיו של בנין עשויים למצוא מקומם במיסגרת הנוסחה של "בינוי או עיצוב אדריכליים" כהוראת פיסקה (5).
59. בעניינה של גבעתיים פסל השר את התוכנית על הסף בסוברו כי חורגת היא מסמכותה של הוועדה המקומית, וממילא לא נתן דעתו על גופה של התוכנית ועל השתלבותה בסביבה. ועדת הערר תל-אביב, כפי שראינו, אישרה את התוכנית כתוכנית ראויה, ואולם החלטה זו, הגם שנודע לה מישקל, אין בה כדי להכריע. וכך, משהחלטנו כי שגגה יצאה מלפני השר בהחליטו כי הוועדה המקומית חרגה מסמכותה, ובנסיבות העניין בכללן, לא נותר לנו אלא להחזיר את הענין לשר הפנים, לשיקולו לגופה של התוכנית.
מסכם כב´ השופט (סעיף 52) :
נצרף עתה אחד לאחד וידענו שפירוש טענת המדינה הוא - פירוש ולפיו שולט ס"ק (9) בהוראות סעיף 62א.(א) כולן - כי שר הפנים, לרצונו (הראוי), יוכל לצמצם או להרחיב מעת לעת סמכויותיהן של ועדות מקומיות על-פי סעיף 62א.(א) לחוק. הנקבל כי חקיקת משנה תוכל כך להגביל - מעת לעת - סמכויות שעל-פי חוק ? התשובה, למותר לומר, היא בשלילה נחרצת. יתר-על-כן : בהיעדר הוראה מפורשת או הוראה מחייבת-מכללא - והוראות מעין-אלו לא יימצאו לנו - נתקשה להסכים כי בכוחן של תקנות להגביל סמכות שהוענקה בחוק.
הנה כי כן, הנחיית השופטים היא כללית ולא רק לגבי סעיף (5) לחוק.

בשולי הדברים
משרד הפנים היה ער ללחצים שבאו מלמטה (מהרשויות המקומיות) וניסה לצמצם את הגזרה ע"י שינוי תקנות סטיה נכרת. כיום מותר בהקלה להוסיף עד 5 קומות לבניינים רבי-קומות ולהוסיף בניינים במגרש בתנאים מסויימים ואזי, לדעת שר הפנים, ניתן גם לאשר בתכניות את הדברים האמורים.
ולאור מעשה זה מובנת פסיקתו של כב´ השופט חשין, כפי שצוטטה בסעיף 52 לפסיקה, שלא יתכן שסמכויות שמוקנות בחוק לרצון שר הפנים יורחבו לרצונו ויצומצמו.
אני מקווה שמשרד הפנים יפנים היטב את הפסיקה, ויניח לועדות המקומיות וללשכות התכנון בועדות המחוזיות ובמשרד הפנים לעסוק כל אחד בתחומו הוא.