הרפורמה לתכנון ובניה

שיח של אינטרסנטים או חקיקה שקולה ומאוזנת?

הכותב - עדי צביקל (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. עדי צביקל היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

13/02/2012

פורסם באתר דה מרקר ביום 18.2.2012

בכנסת מתקיימים דיונים מתקדמים לאישור חוק התכנון והבניה החדש הידוע בכינויו "הרפורמה".

למרות הציפיה שהרפורמה תתקן עיוותים תייעל הליכים ותשאף לצדק, לא זה המצב בחוק המוצע, או לפחות בחלק ניכר מסעיפיו.

סביר היה לצפות ששינויים כה גדולים יהיו פועל יוצא של עבודת מטה מסודרת, של דיונים מקצועיים ושיקולים מדודים תוך בחינת היתרונות החסרונות וההשפעה שיש לכל החלטה פרטנית.

כמה מצער שלא כך הדבר.

לשם הדוגמא, בחרתי בנושא הקרוב לליבי - המועד הקובע לקביעת היטל ההשבחה. נושא לכאורה שולי אך בפועל, הצעת החוק משנה סדרי בראשית ולה השלכות מרחיקות לכת.

מזה עשרות שנים, גובים בישראל היטלי השבחה בגובה 50% מעליית ערכם של מקרקעין בעקבות אישור תכנית.

הרעיון הבסיסי של היטל זה הוא שכאשר בעל קרקע נהנה מעליית שווי עקב פעולה תכנונית, יחלוק את ההנאה עם הועדה המקומית שהיא נציגת הציבור. כספים אלו ישמשו לצרכי הכנת תכניות נוספות וביצוען.

לפי החוק הקיים היום, נמדד השווי הכספי של ההשבחה בעת האירוע המשביח וממועד זה ועד למימוש בפועל, מוצמד הסכום לפי עקרונות שנקבעו בחוק. ההצעה המונחת היום בפני המחוקק היא כי ההשבחה תימדד לפי ערך הקרקע במועד המימוש המבוקש.

לשם דוגמא -

התכנית הכללית הראשונה לבניית חדרי יציאה לגג בתל אביב אושרה בשנת 1981.

אם שווי ההשבחה בערכי שנת 1981 ולאחר הצמדה להיום הינו כ-100,000 ₪, ישולם היטל השבחה של כ-50,000 ₪. סכום זה משקף את הרווח שעשו בעלי הקרקע כתוצאה מהפעילות התכנונית במועד אישורה, תוך שמירה על ערך הכסף להיום.

לפי השינוי המוצע, בדיקת ההשבחה תיעשה בערכי היום, כך ששוויה עשוי להגיע עד
לכ-500,000 ₪ ויותר וההיטל יהא איפה כ-250,000 ₪.

ישאל השואל ומה רע לאמוד את שווי ההשבחה במחירי היום?

אלא שערכי השווי היום משקפים לא רק את עליית השווי שנגרמה מאישור התכנית עצמה, אלא גם את עליית המחירים הספציפית של הנכס בשוק המקרקעין ועל כך בדיוק דן בית המשפט העליון בפס"ד פמיני (רע"א 4217/04) וקבע כי "האינטרס החברתי שביסוד ההיטל יוצא נשכר, משום ששיטה זו מקיימת באופן מיטבי את הקשר הסיבתי הישיר בין הפעילות התכנונית ובין ההשבחה החייבת בהיטל" (ההדגשה שלי ע.צ). החלטה זו באה בעקבות דיונים רבים שנערכו בנושא וכפי שראינו, בית המשפט העליון אמר דברו באופן חד משמעי. בנושאים אחרים בהם דעתו לא היתה נוחה מהחוק הקיים (בהפקעות לדוגמה), ידע בית המשפט להביע את אי שביעות רצונו.

אם כן, מה מצא איפה המחוקק לשנות המצב ובפרט כאשר על עליית השווי הכללית בשוק משולם מס שבח?

אינני סבור שאסור למחוקק לשנות דעתו ואולם נראה לי כי המניע העיקרי לבצע השינוי המהותי הזה הינו הטעם הפשוט שיש בשינוי זה להעלות באופן ניכר את החיובים בהיטלי השבחה. אגב כך נשכח עיקרון הצדק וניתק הקשר הסיבתי הישיר בין האקט התכנוני לגובה ההיטל.

בתאריך 22.11.2011 התקיים בכנסת דיון בעניין סעיף זה בועדה משותפת לפנים ולכלכלה. הדיון נערך ללא שהוכן לקראתו כל תסקיר לגבי השלכותיו הכלכליות וללא שנבדקו השלכות הרפורמה על מחירי הדיור.

הנושא של המועד הקובע הוצג לנוכחים, לטעמי, בצורה מעוותת, לא מאוזנת ולא נכונה!

כפי שעולה מפרוטוקול הדיון, נציגי משרד המשפטים שנכחו בו, עוה"ד כרמית יוליס וארז קמיניץ, הציגו את העובדות הנכונות לדעתםבנושא, אולם ללא שכלל טרחו להציג את הדעות הנוגדות, את המשמעות של גילום עליית המחירים הכללית בשוק על ההיטל שיידרש, את השפעת השינוי על מס שבח וחמור מכל, ללא הזכרת אמירתו המפורשת והברורה של בית המשפט העליון בסוגיה בעניין דרישת הקשר הסיבתי הישיר בין המהלך התכנוני ובין תשלום ההיטל.

כך, נראה לכאורה שמחברי התיקון מטעים את הועדה בעניין ומציגים את גישתם כעובדה מוסכמת וברורה.

עוד עולה מהפרוטוקול כי יו"ר הועדה ח"כ אמנון כהן ביקש לקבל תחשיב בנושא, אך נענה ע"י היועץ המשפטי של משרד הפנים עו"ד יהודה זימרת כי הדבר בלתי אפשרי !!

גורם נוסף שכפי העולה מהפרוטוקול הביע גם הוא תמיכה גורפת בעמדת משרד המשפטים, היה עו"ד נתן מאיר המשמש כיועץ המשפטי של מרכז השלטון המקומי ופורום ה-15. יש לציין כי לשם ההגינות ציין עו"ד מאיר כי עמדתו בנושא לא התקבלה בזמנו בבית המשפט.

ברי, כי לועדות המקומיות קיים אינטרס ברור לאשר השינוי, שכן משמעותו עליה ניכרת בהיטלי ההשבחה המשולמים להן. פועל יוצא של גישה זו עלול להיות ייקור הקרקע ועלויות הבניה וכנגזרת מכך עליה במחירי הדירות.

אכן קיימות דוגמאות (ספורות בלבד) היכן שהמדד עלה מיום אישור התכנית יותר ממחירי הקרקעות באזור, אך אינני מסכים עם יו"ר לשכת שמאי המקרקעין, אוהד דנוס - העוסק בעיקר בייעוץ לרשויות מקומיות, שהביא בפני הכנסת את הדוגמא יוצאת הדופן הזו וטען ש"קשה לדעת" האם השינוי יעלה או יוריד את ההיטל. ידוע לכל כי מקרים אלו אינם משקפים את המציאות הרווחת.

סוף דבר, בית המשפט שיבח את בסיס ההיטל בשל האינטרס החברתי היוצא נישכר ממנו וזאת כאשר נשמר "הקשר הסיבתי הישיר שבין הפעילות התכנונית ובין ההשבחה החייבת".

את הקשר הזה מציע המחוקק לבטל וכתוצאה מכך להעלות את התשלום.

שינוי דרמטי זה מועבר ומוסבר לועדה באופן שטחי, לעיתים מטעה והרה אסון, ללא עבודת מטה מסודרת, ללא בחינת השלכות ובלי לקבל תמונה אמינה ומלאה.

בסיטואציה זו נדמה כי האחריות הציבורית מוטלת על הועדה הנכבדה לעשות עבודתה נאמנה.

ראוי שהועדה תדרוש מהמחוקק להכין מסמך המציג את ההשלכות והדעות השונות.

לצערי התנהלות כגון זו שהצגתי אופיינית לסעיפים משמעותיים ורבים מאוד הנדונים במסגרת הרפורמה, ואני, כמו בעלי מקצוע רבים אחרים המצויים בחומר, מודאגים מאוד מתוצאות החקיקה המוצעת היה ותתקבל.