גזירות במקום רפורמה

הכותב - עדי צביקל (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. עדי צביקל היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

12/03/2012

רפורמה באה בדרך כלל לתקן עיוותים הקיימים בחוק, לעשות סדר וצדק. במיוחד בימים בהם סיסמאות של צדק חברתי הן לחם חוקנו. והנה מונחת על שולחן הכנסת הצעה לרפורמה בתחום התכנוני והבניה שכל כולה עיוות, יצירת כאוס ויסודותיה מבוססים על יסודות רעועים שיגרמו לעיוותים, לאי שיוויון, לקיפוח ושלילת זכויות הפרט. הציבור האדיש לא מודע עד כמה תשפיע הרפורמה המוצעת, אם תאושר, על חיי היום יום שלו, על עליית מחירי הדירות, על סרבול ועל יכולת ההתנהלות.

לרפורמה השפעות הרסניות בטווח הקצר והשפעות הרסניות עוד יותר לטווח הארוך. המערכת התכנונית נכנסת לתקופה שחורה שתחייב הכנת רפורמה מקיפה שתשיב את הסדר הצדק והשפיות למערכת ועד אז יכנס הענף לשיתוק. מוטב שיתחילו להכין את התיקון הדרוש ומוטב שעה אחת קודם.

ואתן מספר דוגמאות, שכפי שגיליתי פרט למנסחי החוק (ובמקרה הזה הוגיו) אותם כינה כבוד שר המשפטים לשעבר פרופ' אמנון רובינשטיין ״משפטנים מתחילים״, כמעט אף אחד מאלו שירים יד לאישור החוק לא מודע לקיומם.

1. היטלי השבחה בעת מכירת דירה

במרבית דירות השיכון, מקום מגוריהם של מעמד הביניים ומטה, קיימת תכנית המאפשרת להרחיב הדירות. עד ה״רפורמה״, מוכר דירה שכזו היה פטור מתשלום היטל השבחה ככל שההרחבה אפשרה להרחיב הדירה עד 140 מ״ר. היה ותאושר הרפורמה כמוצע, יבוטל פטור זה. המשמעות - דירה שניתן להרחיבה בחדר נוסף תחויב בעת המכירה בהיטל השבחה בהיקף של עשרות אלפי שקלים. גם בפריפריה הרחוקה. מהלך זה ייצור עיכוב משמעותי במכירת דירות, שכן הליך הטיפול בהיטל השבחה ארוך יחסית ואף בו כרוכה בירוקרטיה ועלות כספית לא מעטה. כל מתגורר בדירת שיכון ישנה יחויב בתשלום, בעוד שמי שגר בבית חדש שניצל את זכויות הבניה לא יחויב בהיטל. ככל שהדירה קטנה יותר ההיטל יהיה יותר גבוה. לוועדות אין סמכות לפטור מתשלום ההיטל אף אחד. ״צדק חברתי״ ???

2. הוראות המעבר היטל השבחה

נקבע שניתן לבקש בתוך שנתיים מיום אישור החוק לערוך שומה לפי הכללים שבחוק הישן (זה שיבוטל), מאחר שברור לכל שהרפורמה גוררת עלייה משמעותית ביותר בחיובי היטלי השבחה. צפוי מהאזרח המתוחכם לבקש לפעול לפי סעיף זה ולהימנע מהפסד ולפיכך, נקבעו בהוראות המעבר סנקציות הקובעות שמי שיבקש שיערכו לו חשבון לפי החוק הבטל, יחויב בתשלום ההיטל בפריסה על פני שנתיים מיום קביעתו. יצוין, שלפי החוק הבטל נקבע רעיון של צדק חלוקתי בסיסי והוא שההיטל ייגבה בעת שהבעלים נפגש עם הכסף. כלומר, מטילים היטל השבחה ואולם התשלום יבוצע, ללא תשלומי ריבית, רק בעת מכירה או בניה. הוראות המעבר כפי שפירטתי קובעות עתה כי לעשירים, לאלו שהכסף מצוי בכיסם, קיימת אפשרות לשלם סכומים הגיוניים לפי החוק הבטל. ואילו הגזירות שמטילה הרפורמה, יחולו רק על השכבה החלשה שאין בכוחה לשאת בנטל הטיפול, והקדמת התשלום והמעות לא מצויות בכיסם. ״צדק חברתי״ ???

3. המועד הקובע לחישוב היטלי השבחה

בעוד שעד כה חושב היטל השבחה בשיעור של 50% מעליית שוויי המקרקעין בעת אישור תכנית, מציעה הרפורמה לנתק את ההשבחה ממועד אישור התוכנית ולפיכך, יעלה סכום ההיטל בשיעורים ניכרים. בבדיקה מדגמית שערכתי לגבי תכניות בתל אביב, מדובר על עליה שבין פי שלוש לפי חמש מההיטל שהיה נהוג עד כה. המשמעות היא לא רק הכבדה על נטל המס, אלא גם עיוות ושינוי אחד המיסים המבוססים על צדק חברתי, כפי שכינה את היטל ההשבחה בית המשפט העליון בפסק דין פמיני. כשרשות מקומית משביחה קרקע תוך הכנת תכנית בניין עיר, היא מקבלת מחצית מההשבחה שנגרמה בעקבות המהלך התכנוני שהיא יזמה. עכשיו נוספו לרשות המקומית גם מסים הנובעים מעליית ערך הקרקע המושבחת בין המועד שבו אושרה התוכנית לבין מועד הבניה או המכירה של הקרקע. ההצעה הזו לא רק גורמת לעליית ההיטל בשיעורים אדירים (למעט מקרים ספורים היוצאים מן הכלל אשר גויסו כדוגמאות להצדקת המהלך), אלא שהמהלך גורם להעברת מקורות מהשלטון המרכזי -מס שבח- אל הוועדות המקומיות. דא עקא, שעל דירות מגורים קיים פטור כמעט גורף ממס שבח ומאחר שפטורים בהיטל השבחה במכירת דירות בוטלו, ימצא עצמו מוכר דירה מוכה פעמיים - גם משלם היטל השבחה וגם משלם מס שבח (מס על עליית שווי הנכס בתקופה שבין אישור תכנית למכירת הדירה) במסווה של היטל השבחה. ״צדק חברתי״ ???

4. פיצויים בגין פגיעה תכנונית

לפי החוק הבטל, מי שפגעו בזכויותיו היה זכאי לקבל פיצוי בגין פגיעה זו. הליכים תכנוניים גורמים לעיתים קרובות לפגיעות בנכסים סמוכים. מדינת ישראל הייתה עד כה מהמתקדמות בעולם בנושא תשלום פיצוי בגין פגיעה תכנונית. להוראות אלו ניתן לייחס לא רק צדק חברתי של פיצוי הנפגע אלא גם איזון והתחשבות ראויים בתכנון. התשלום הוטל בדרך כלל באמצעות כתבי שיפוי על היזם. כך יזם המתכנן פרויקט, יחויב להתחשב בסביבה. לא לפגוע בקיים, בערכי נוף, רעש וכד׳ ולשקול היטב לפני הקמה ותכנון פרויקט, את טובת הסביבה. ברור שחובת הפיצוי יצרה מגבלות וחייבה התחשבות בסביבה. כל אלו מבוטלים בהצעת הרפורמה.

כך נקבע שאם חלפו 10 שנים ממועד אישור תכנית לפיה נבנתה דירת המגורים שלך, ניתן לפגוע בך בלי צורך לשלם. ״צדק חברתי״ ???

5. פיצויי הפקעה

עד לא מזמן ידענו שכשבסין רוצים לתכנן מחלף על שטח של 50 דונם המעובדים ע״י חקלאי שמגדל שם אורז למחייתו, זו משימה קלה לביצוע. מגיעים לשטח עם טרקטורים ובלי פיצוי מסלקים את החקלאי מהשטח. מאז התקדמה סין וכיום אפילו בסין משלמת המדינה פיצוי על פינוי שכזה. בישראל קבע החוק, שעבור הפקעה ישולמו פיצויים לפי שווי הקרקע. ההיגיון החברתי מבוסס על הרעיון, שעבור פרויקט ציבורי יישא הציבור כולו בנטל, ובעל הקרקע יפוצה בסכום שיאפשר לו לרכוש קרקע דומה תחת זו שהופקעה לצרכי ציבור (הבסיס לחוקי ההפקעות הוא חוק מנדטורי משנת 1934 שאף אפשר להפקיע 25% ללא תמורה, הוראה ששונתה בפסיקת בית המשפט העליון).

הרפורמה המוצעת קובעת שמהפיצוי יקוזז מרכיב השווי הנוגע לציפיות שהקרקע תשנה ייעודה בעתיד. לשם דוגמא, קרקע שנרכשה לפי 300 ש"ח למ״ר תפוצה לפי 15 ש"ח למ״ר, בעוד שבעת רכישת הקרקע, המדינה גבתה מס שבח על מלוא השווי (300 ש"ח למ"ר), ומס רכישה בשיעור של 5% משווי זה שהם לבדם 15 ש"ח למ״ר. מכאן שהחוק המוצע יאפשר למדינה להפקיע בפועל קרקע ללא פיצוי, כפי שהיה קיים בעבר במדינות טוטליטריות קומוניסטיות מושחתות ונחשלות. ״צדק חברתי״ ???

6. שווי קודם בקביעת היטלי השבחה

בעוד שבעבר היטל ההשבחה ניגבה מההפרש שבין שווי השוק של המקרקעין לפני אישור תכנית לבין שווי השוק לאחר אישור התכנית, עם אישור הרפורמה ייגבו היטל השבחה לפי הפרש השווי שבין השווי החדש לבין שווי תיאורטי, שהינו נמוך משווי השוק. ואין המדובר רק בקרקע חקלאית.

7. חלוקה חדשה

לפי החוק הבטל, נקבעו הוראות של חלוקת זכויות בהליכי איחוד וחלוקה מחדש לפי שווי המקרקעין המשתתף בתכנית, כך מי שהיה בעלים של קרקע ששוויה 10% מסך הקרקעות המשתתפות בתכנית, יקבל גם 10% מהשווי החדש. היה זה סעיף שכל מהותו צדק חברתי וחלוקת עושר צודקת. מקרי קיצון גרמו לפעמים עיוותים שחייבו להוציא חלקות בנויות מתחום התוכנית ובעקבות מקרי קיצון אלו, הותקנה תקינה שמאית והעיקרון בה שונה. על תקינה זו נכתבה ביקורת רבה, מאמרים מקצועיים והצעות שונות.

הרפורמה המוצעת מנציחה את העיוותים ומשנה את השיטה שהוצעה בתקינה.

אין פלא שבתוך חוק של כ-700 סעיפים ראשיים ואלפי סעיפי משנה, לא היה פנאי לעסוק בסוגיה עקרונית זו. צדק חברתי וודאי שאין כאן !!!

8. גיל השופט

אולי בסעיף זה אין פגיעה ישירה כמו בדוגמאות שהצגתי, אולם בהחלט יש בדוגמא זו להצביע על ההליכים ושיטת החקיקה. בתיקון 84 לחוק התכנון והבניה נקבעו נושאי משרה שישמשו מעיין שופטים בערעורי היטלי השבחה - שמאים מכריעים. באותה עת נקבע שעם הגיעם לגיל 70 או קודם לכן, עליהם לפרוש. באותה עת עתרו שני שמאים בכירים לבית המשפט העליון על קביעה זו, אולם עמדת המדינה הייתה שאין מקום לתקן סעיף זה וזאת בין השאר בשל דיון דומה שהתקיים על גיל הפרישה של שופטים בערכאות השיפוט השונות, כולל בבית המשפט העליון.

עתה מוצע ברפורמה, ללא כל הסבר, להאריך הכהונה עד לגיל 75. בתוך אלפי תתי סעיפים אין להתפלא שתשומת לבו של אף אחד לא התפנה כלל לעסוק בסוגיה.

9. מה עוד מסתתר בין דפי הספר עב הקרס

כך בלי דיון ורק בקריאה מעמיקה, ניתן להצביע על שורה ארוכה של פסקי דין שניתנו בבית המשפט העליון לאחר דיון מעמיק ושמיעת טענות שיבוטלו באבחת חרבו של מנסח החוק, בלא דיון ובלא מודעות. רק לשם דוגמא, אציין את ביטול "הלכת קנית" שקבעה, שבעל חוזה פיתוח עם המינהל יהא פטור מתשלום היטל השבחה. תחילתה של הלכה זו בדרישת הוועדה המקומית רמת גן מחברת קנית (הבעלים של קניון איילון) לשלם היטל השבחה בגין אישור התכנית שאישרה את בניית הקניון. אלא שבמהלך הדיון התברר שחברת קנית איננה בעלת השטח ואף חוכרת שלו, כי אם בעלת זכויות בחוזה פיתוח בלבד. ככזו, היא מחויבת לשלם למנהל מקרקעי ישראל 91% מההשבחה. חיוב החברה בתשלום של 50% היטל השבחה בנוסף, היה מביא לתוצאה אבסורדית לפיה החיוב היה גבוה משווי הקרקע. בית המשפט שהבין את האבסורד קבע, כי בעל זכויות בחוזה פיתוח איננו חייב בתשלום היטל השבחה. לימים התברר, כי קיימים חוזי פיתוח שבמסגרתם משולם למנהל רק 31% מההשבחה ולעיתים אף ניתן פטור מוחלט מתשלום. ההלכה שנגנזה, פטרה גם מקרים אלו מתשלום היטל השבחה, מה שגרם אי נחת במערכת.

עכשיו, ברפורמה המוצעת, מוצע להטיל חובת תשלום היטל השבחה על כל בעלי חוזה הפיתוח. כך, על מנת לתקן עיוות שנגרם במקרים ספורים, יחויבו כל בעלי הזכויות בהסכמי פיתוח בתשלום היטלי השבחה, מה שיגרור תשלומים בהיקף שמעבר לשווי הקרקע. ״צדק חברתי״ ???

מה מוצע לעשות?

לא מאוחר להתעשת. כוונות טובות של ראש הממשלה ונבחרי עם תורגמו ע״י מנסחי החוק לחוק דרקוני שהמחוקק לא מסוגל להתמודד באופן רציני ואחראי עם השלכותיו. מוצע לפרק את המוקש הזה לגורמים. לפרק את המרעום ולבחון את מרכיביו אחד לאחד.

המוקש הזה, אם יתפוצץ לא רק יקטע את רגלי מנסחיו, אלא חמור מכך! הוא עלול לקטוע את רגלי הכוונות הטובות של הוגיו ולשים את מערך התכנון על קביים מדדות לשנים רבות.

ראש הממשלה - אל תיפול בפח! אל תיתן לרפורמה להכשיל אותך. אל תיתן לפצצה הזו להכריע את הענף.