מדרגות מול מקפצה בהיטל השבחה

הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

25/06/1998

בדיון בהוראת סעיף 197 לא ניתן להתחמק מההשוואה המתבקשת להיטל השבחה ולסוגיית הסוגיות "מקפצה מול מדרגות". השאלה מתמקדת בטכניקת השומה כאשר אשרו מספר תכניות בזו אחר זו. השאלה שנדונה במס' מקרים בבית משפט עוסקת באירוע לפיו במהלך אישור רצף תכניות חלה תכנית ביניים פוגעת.

מדרגות בסעיף 197:
השאלה הנדונה עלתה במסגרת פס"ד קהתי. המקרה שעמד בפני ביהמ"ש היה רצף של תכניות.
תכנית פוגעת ובעקבותיה (אם כי במרחק זמן רב) תכנית מתקנת, משביחה.
השופט חשין הרחיב בפס"ד רחב ומנומק את דעתו כי מן הראוי למדוד כל מדרגה בנפרד.
לפצות בגין התכנית הפוגעת לפי סעיף 197 ולבדוק את ההשבחה שבין שווי המקרקעין לאחר התוכנית הפוגעת לשווים לאחר התכנית המשביחה האחרונה.
כב' השופטים שמגר וגולדברג הכריעו וקבעו כי משאושרה תכנית משביחה/מתקנת תהא ההשבחה בין המצב שקדם לתכנית הפוגעת לבין המצב שלאחר התכנית המתקנת (עוד נקבע כי בעל הקרקע יפוצה בגין הנזקים שנגרמו לו בעבור תקופת ההקפאה).
דיון נוסף בנושא זה נתקיים לאחרונה אם כי בפס"ד אחר של ביהמ"ש העליון רע"א 7172/96 (קרית בית הכרם בע"מ נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים) בדין ישב כב' השופט גולדברג שלא שינה את דעתו ואולם כב' השופט ת. אור שכתב פס"ד מנומק המנתח את האפשרויות והשלכותיהן וכב' השופטת ט. שטרסברג כהן שהצטרפה לדעתו קבעו כי מן הראוי לקבוע פיצוי באופן נפרד ולטפל בהיטל ההשבחה באופן נפרד.

אביא את עיקרי פסיקתו של כב' השופט אור כדלקמן:
פירוש סעיף 4(5) ההיבט הלשוני:
מלשון הסעיף עולה כי הוא נועד לחול אך על מצב בו נתקבלו תכניות משביחות אחדות ביחס למקרקעין. ואולם מעצם הגדרה מרחיבה של המונח "תכנית" עשויה לעלות גם פרשנות אחרת, לפיכך מגיע השופט לתוצאה כי הנימוק הלשוני אינו מכריע בפירוש סעיף 5(4).
ההיבט התfליתי:
השופט מצטט את הנשיא ברק לגבי פרשנות במשפט הקובעת כי "אין להניח כי המחוקק יביא לשינוי סדרי בראשית באופן מקרי" ומצרף לכך עקרון פרשני נוסף לפיו "בבואנו להתחקות אחר מובנה ותכליתה של הוראה מסויימת בחוק מסויים, עלינו ליתן דעתנו למכלול הוראותיו של החוק".
בהקשר זה בוחן השופט מס' היבטים והשלכות כדלקמן:
1. סבירות התוצאה
פרשנות של קיום מקפצה במסגרת הסעיף לאחר קבלת פיצויים נותנת פיצוי עקיף לבעלי הזכויות במקרקעין על הפגיעה בהם במסגרת התכנית הפוגעת.
ובדוגמא מספרית (שמובאת בפס"ד):
שווי קודם - 100
שווי לאחר התכנית הפוגעת - 70
שווי לאחר התכנית המשביחה - 100
במידה וישולם פיצוי עבור התכנית הפוגעת יהיה בידי הבעלים בסופו של ההליך פיצוי של 30 בתוספת קרקע בשווי 100 (נכסים בשווי 130) וזאת ללא תשלום השבחה.
הפיצוי המתקבל בדרך זו כפול, פעם אחת במסגרת תביעה לפי סע' 197 ופעם נוספת לפי פרשנות סעיף (4)5 והבאה בחשבון של המצב שקדם לפגיעה.
ואולם, קובע השופט אור, המחוקק לא נתן אף רמז כי נתכוון להוסיף מסלול מקביל למסלול הקבוע בהסדר שבסעיף 197 וזאת במסגרת הוראה "לקונית ותמימה למראה" (לשון השופט) העוסקת בהיטל השבחה במצב בו אושרו תכניות אחדות ביחס למקרקעין.
לדעת השופט "אין זה סביר כי הייתה כוונה ליצור דרך נוספת עקיפה, לקבלת פיצויים, מבלי שכוונה זו קיבלה ביטוי כלשהו בהליכי החקיקה".

2. שמירה על תקופת התיישנות הקבועה בחוק
בפרשנות בשיטת המקפצה (כאשר ההשבחה מהווה הפרש בין שווי לפני התכנית הראשונה לשווי שלאחר התכנית האחרונה) בעל זכות במקרקעין זוכה לפיצוי עקיף גם בחלוף תקופת ההתיישנות.
ושואל השופט: "האם סביר להניח כי המחוקק שינה את הדין לעניין התיישנות תביעה לפיצויים בדרך כה עקיפה?"
ובהקשר זה מזכיר השופט גם את שיקולי הרשויות אשר רשאיות להניח כי בחלוף תקופת ההתיישנות אינן חשופות יותר לתביעות פיצויים וזאת בהקשר כספי ההיטל המיועדים לכיסוי הוצאות לצורך הכנה וביצוע תכניות.
אציין כי השופט גולדברג בחוו"ד מיעוט שומר על דעתו כפי שהובעה בפס"ד קהתי ואיננו פוסל אפשרות לפיה תהיה בחישוב ההיטל הפחתה הנובעת מירידת ערך למרות שחלף זמן התביעה.
בנושא זה אזכיר את פסיקתו של כב' השופט גורן בתיק שהתנהל בבית המשפט המחוזי בה.פ 1639/94 (תורקיאן אפלטון נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה) שם נקבע בתיק העוסק בהפקעות כי בהליך הכולל שינוי ייעוד שטח לשטח ציבורי והפקעתו לאחר מכן ניתן לקבל פיצוי בשני מסלולים. קבלת פיצוי בשלב א' בגין ירידת ערך (סעיף 197) ואח"כ פיצוי בגין הפקעת השטח הציבורי, או לחילופין איחוד התביעות וקבלת פיצויי הפקעה הכוללים את ירידת הערך בגין שינוי הייעוד, וכדברי השופט: "מן הראוי שהברירה בין מסלולי הפיצוי תישאר בידי בעל המקרקעין: ירצה, יפנה לפיצוי המפוצל, ירצה, יפנה לפיצויי הפקעה בלבד, אלא שאז יש לחשב את הפיצוי לפי השווי המקורי של המקרקעין, לפני שינוי ייעודם. מובן וברור, שאין בעל המקרקעין יכול ליהנות מכפל פיצוי, ולפיכך הוא מוגבל לאחד המסלולים בלבד.
ער אני לכך שאיבחון זה, יש בו כדי לעקוף את לשון סעיף 197(ב), המגביל, כאמור, את התקופה במהלכה אפשר לפנות בבקשה של תביעת פיצויים בגין פגיעת תכנית. אולם נחה דעתי בקשר לכך: משום המגמה העולה מהתיקון לחוק, שהאריך מועד זה משנה לשלוש (ומבלי להתייחס לאפשרות של תחולה מיידית של התיקון) ומשום הגישה הפרשנית המנחה אותנו, להעדיף פירוש שעולה בקנה אחד עם עקרונות היסוד" (ההדגשה שלי ע.צ.).

3. שמירה על העקרון בדבר תכנית שלא מזכה לפיצויים
קיימים מקרים בהם לאור איזון האינטרס הציבורי והעובדה שהפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים, לא תחול חובת תשלום פיצויים. פרשנות "מקפצתית" במקרה זה יוצרת מסלול עוקף בו בכל מקרה יזכה בעל הקרקע בפיצוי.
עלול להיווצר מצב העומד בסתירה למדיניות המחוקק שלא לפצות את בעלי הזכות במקרקעין על פגיעה מסויימת כאשר בפועל יתקבל פיצוי בדרך של הפחתת ההשבחה.

4. עיוותים הנוצרים כתוצאה משיעור פיצוי שונה
ההפרש שנקבע בחוק בין היטל בגובה 50% לבין פיצוי מלא (100%) מפר את האיזון ומונע מלדון ברצף התכניות בשיטת המקפצה שכן פרשנות מסוג זה לא יהיה בה כדי לשמש תחליף מלא לתביעת פיצויים לפי סעיף 197.
ה"חסכון" בהיטל השבחה (אשר פירושם של המבקשים מביא לו) עומד רק על 50% מגובה הפגיעה במקרקעין ובדוגמה מספרית שמביא השופט:
שווי קודם - 100
שווי לאחר התכנית הפוגעת - 70
שווי לאחר תכנית משביחה - 120
בשיטת המקפצה נוצרה השבחה של 20 והחיוב בהיטל יהא 10 (50% מההשבחה) הנזק של בעל הזכות במקרקעין, עם התכנית הפוגעת, הוא 30 (100-70).
לו היה מקבל פיצוי והיה נערך חישוב השבחה במדרגות היה בעל הזכויות משלם היטל בגובה 25 (50% מ50-) בסך הכל היה מקבל בעל הזכויות מהרשות 5 ועל פי פירוש לפי שיטת המקפצה משלם הבעלים לרשות 10. ומכאן שנגרם לבעל הזכויות במקרקעין קיפוח בשווי 15.
במקרה הנדון ביקשו בעלי הזכויות לנקוט בשיטת המקפצות ומדוע?
השופט מגיעה למסקנה כי הטעם היחידי בו יבקשו בעלי הזכויות לערוך חישוב בשיטת המקפצה יהא היכן שהתיישנה התביעה לפי סע' 197.

5. מסקנות
לאור זאת מביא השופט את סיכום הממצאים כדלקמן:
"בה בעת, הפירוש האמור מתנכר לעיקרון הבסיסי לפיו יש לפרש חוק מתוך תפיסה שמדובר ביצירה שלמה וקוהרנטית. הפירוש האמור עלול להביא לסיכול המערך הסטטוטורי שנקבע לעניין תביעת פיצויים. הוא עלול להביא לעקיפת ההוראות המיוחדות שנקבעו בדין לעניין התיישנות. הוא עלול לסכל את הדיון הפוטר את הרשות, במצבים מסויימים, מן החובה לשלם פיצויים על פגיעה של תכנית במקרקעין. מאפיינים אלה מלמדים, כי לא ניתן ליישב את הגישה הפרשנית של המבקשים עם החובה הבסיסית לפרש את חוק התכנון והבניה במכלול שלם וקוהרנטי".
ומכאן מגיע השופט למסקנה כי תכנית פוגעת מפסיקה את רצף התכניות וקוטעת את ההליך הקובע בסעיף (4)5.
עם זאת מאחר ועיקר הדיון נגע בתכנית פוגעת בתוך רצף התכניות אין השופט גוזר גזירה שווה לגבי תכניות משביחות.
היבטי סעיף 5(4) לענין תכניות משביחות
בפס"ד שנדון בביהמ"ש המחוזי נקבעו כללים שבעיקרם מצביעים על כך שבעת שאושרו מס' תכניות סמוך באופן מיידי זו לזו ובלשון השופט "אשכול של תכניות" הרי שהוראת סעיף 5(4) (הקובעת כי השבחה תהא ההפרש שבין שווי המקרקעין לפני התכנית הראשונה לבין שוויה לאחר התכנית האחרונה) הינה טכנית בעיקרה ואינה מביאה לשינוי כלשהוא בתוצאה.
עם זאת בעת שנכנסים בין תכנית לתכנית גורמים נוספים אשר משפיעים על השווי ואינם מהווים חלק מהוראות התכנית יקטע הרצף והשומה תבודד רק השבחות הנובעות מתכנית.
כב' השופט אור מבטל קביעה זו ובוחן את התפתחות החקיקה ככל שהדבר נוגע לסעיף 5(4) ומציין כי תכלית הסעיף היא פישוט הליכי החישוב ומטרתו "להקל על רשויות התכנון, לייתר את הצורך להכין שומה נפרדת לכל אחת מהתכניות".
השופט סוקר הליך החקיקה שהביא לתיקון הסעיף ואף מצטט משתתף בדיון שהבהיר כדלקמן:
"אם הסעיף יימחק, החיובים ישארו כל אחד בפני עצמו. מאחר שהרשות המקומית תצטרך להחליט בכל שלושת המקרים שהיא דוחה מועד התשלום, פרוש הדבר הוא שמחכים עד שיבוא בעל הנכס לממש זכות.
אם נקבע שאין התיישנות, החיובים יחכו עד שיבוא לממש את זכותו ואז יגידו לו: יש לך שלושה חיובים נפרדים, עכשיו תשלם".
עיקר הניתוח של תכלית החקיקה שעורך השופט נועד לבחון את השילוב של תכניות פוגעות ברצף התכניות והמסקנה הינה שאין זו כוונת המחוקק.
מאחר ופס"ד דן רק בקטיעת הרצף ע"י תכנית פוגעת לא ממהר השופט להסיק מסקנות לגבי רצף תכניות משביחות וקובע כדלקמן:
"מדובר בתכלית הכללית שהוראה זו נועדה להשיג. אני ער לכך, שקיימת ספרות מקצועית החושפת - במקרים מסויימים - קשיים יישומיים בחישוב ההשבחה תוך השוואה של שתי נקודות זמן - ראשונה ואחרונה - מבלי לבדוק מה היתה ההשבחה הנפרדת של כל תכנית ותכנית שנתקבלו בין שתי הנקודות האמורות.
מקרה כזה אינו מתעורר בפנינו, ולא הונחה בפנינו כל תשתית בשאלת פתרונם של מקרים מיוחדים כאלה. נוכל להשאיר את שאלת הפתרון של המקרים האמורים למקרה המתאים, לכשזה יעלה בפני הערכות המוסמכות" (ההדגשה שלי ע.צ.).
השופט אך קובע כי הגיע למסקנה שהוראת סעיף 4(5) נועדה להיות הוראה טכנית המאפשרת "קיצור דרך".
אין ספק, בעיני, שמאותם שיקולים עצמם המנותחים בפס"ד בהרחבה ראוי לקבוע כי לא נתכוון המחוקק במסגרת סעיף 5(4) לקבוע כי יגבה היטל השבחה בגין עליית שווי שאין מקורה באישור תכנית, התרת הקלה או אישור שימוש חורג כמפורט בחוק ולא נותר לנו אלא להמתין לדיון בסוגיה זו.
בנושא זה ניתן לאחרונה פס"ד בביהמ"ש השלום (הפ 138595/97 - השופט ד"ר עדי עזר) (הועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים נגד ניסים ששון), ואצטט את עיקרי הפסיקה:
"אין ההיטל חל על עליית שווי שאין לה קשר עם התכנית או האישור. גם סעיף הקובע כי השומה תביא בחשבון עליית ערך המקרקעין כאילו נמכרו בשוק החופשי אין כוונתה אלא קביעת מנגנון "טכני" לעריכת השומה. מנגנון זה, כפוף לתכלית החוק והיא שומת ההשבחה החלה והנובעת עקב התכנית או ההיתר, ולא שומה עקב עליית שווי שוק שאין לה קשר להליכי תכנון ובניה.
המסקנה היא כי על השמאי ל"חלץ" את השווי של המקרקעין עקב כל תכנית משביחה כולל התכנית האחרונה מתוך עליית השווי הכללית. על השמאי להתעלם מעליית שווי הנובעת משינויים במחירי השוק שאין להם קשר לתכנית או להיתר ועליו להעריך כמה הוסיפה כל תכנית לשווי המקרקעין והצמדת שווי זה לפי כללי סעיף 9 לתוספת השלישית".