ציפיות לאישור תכנית
הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).
10/06/2001
כפי שידוע לכולם כשבאים לשום קרקע חקלאית במצב קודם, יש להביא בחשבון ציפיות.
השאלה הנשאלת הינה – אילו ציפיות בדיוק?
א. פס"ד מנור:
ע"א 1231/93 דורי מנור וברכה טנא נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "המרכז".
בימ"ש מחוזי ת"א בפני השופטים טלגם, קלינג וסטרשנוב.
1. הרקע: שני המערערים הינם בעלי מקרקעין בסביון שמכרו את זכויותיהם.
בעקבות אישור התכנית אשר התירה תוספת 6% בניה והקמת בריכת שחיה, נדרשו לשלם היטל השבחה. התכנית אושרה ב- 78'. הצדדים הגיעו לשמאי מכריע (יוסף זרניצקי) אשר קבע כי עליהם לשלם היטל השבחה כפי שקבעה שמאית הוועדה (דורית פריאל). בימ"ש שלום בפ"ת אישר את החלטתו של השמאי המכריע.
2. טענת העוררים: יש להתחשב בציפיות לאישורה של התכנית בקביעת שווי במצב קודם.
3. כב' השופט קלינג: משווה בין היטל השבחה, פיצויים והפקעה במטרה לענות על השאלה
האם ראוי להביא בחשבון ציפיות הנוצרות עקב הכנת תכנית, כאשר באים לשום את שווי המקרקעין ערב תחילתה של תכנית.
דר' קלינג קובע כי בהפקעות ובפיצויים, אם שמים את שווי הקרקע תוך התחשבות בציפיות לתכנית, הרי שאדם יפוצה רק על חלק מירידת השווי.
גם בהיטל השבחה אם הבסיס לחישוב יהיה על בסיס הציפיות בשל התכנית, הרי שהשבח יהיה זעום ויבטא לכל היותר את הפיכת התכנית לזמינה לביצוע.
כמו כן נקבע כי "ערב תחילתה של תכנית ניתן במחיר ביטוי כמעט מלא לציפיות. מתן התוקף לתכנית אך הפך את הציפיות למציאות".
4. השופט קלינג גם מביא לדוגמא להשפעת הציפיה על המחיר כדלקמן:
א. קונה נכס שבמחירו הוטמע הציפיות מודע להיטל השבחה שעתיד לשלם ולכן יפחיתו מהמחיר. כלומר – המחיר שישלם יושפע מהציפייה לתשלום היטל.
ב. בדומה, בעל מקרקעין שצפוי כי חלק מהמקרקעין יופקע ללא תמורה מביא
בחשבון כי יישאר רק עם חלק מהקרקע ולכן משלם תמורת השטח המופחת
שיוותר לו לאחר ההפקעה.
5. העוררים טענו כי בדיקת שווי תוך נטרול החלק הנובע ציפיות הינו מסובך משום
שעליית שווים של מקרקעין נובעת, מלבד מהציפיות לאישור תכנית, גם מביקוש
והיצע משתנים עם הזמן, התפתחויות במשק ובחברה וכיוצ"ב.
6. לעניין זה קובע דר' קלינג כי: "יישום הכלל שלכל התכליות שנידונו יש להביא
בחשבון את שווי המקרקעין ערב תחילת התכנית, ללא עליית הערך בשל הציפיות
שהולידה התכנית, מעורר קושי מסוים, אולם זהו קושי שניתן וצריך להתמודד אתו".
ב. משולש ז'בוטינסקי
על הרעיון הזה, שאין להביא בחשבון ציפיות לאישור התכנית שהתאשרה בשווי מצב קודם, ביססנו את עמדתנו בתיק של משולש ז'בוטינסקי בראשל"צ.
1. רקע:
משולש ז'בוטינסקי מהווה חטיבת קרקע גדולה בשטח של כ-320 דונם הממוקמת ממזרח לכביש ת"א-אשדוד. בסמוך מדרום-מזרח למחלף הצפוני של ראשל"צ.
סביבת הנכס מוקפת בתי מגורים (בניה רוויה וצמודי קרקע) לצד מבני ציבור (בי"ס, מתנ"ס, קאנטרי). על המתחם חלו תכניות רבות (כ-17 במספר) בטרם אושרה התכנית החדשה שהינה תכנית איחוד וחלוקה, שאפשרה בפעם הראשונה, בניה במתחם. מרבית התכניות הקודמות הפקיעו שטחים מהמתחם לדרכים ולשטחים ציבוריים וחלקן הינן תכניות מתאר החלות על כל העיר.
תכנית רצ/1/1 משנות ה-70 מייעדת את חטיבת הקרקע כאזור חקלאי. תכנית מתאר ארצית תמ"א 31 משנת 1993 סווגה חטיבת קרקע כ"שטח עירוני בנוי". התכנית החדשה רצ/18/11/1/1ג' אושרה בשנת 1999 (4 שנים לאחר פרסומה להפקדה) וקבעה, כאמור, דרכים, הוראות בינוי ופיתוח וכן אזורי מגורים הכוללים ברובם מגרשים לקוטג'ים (357 יח"ד) בגדלים שונים וכן מגרשים לבנייה רוויה (364 יח"ד).
2. פוטנציאל תכנוני:
חוות הדעת כללה, בין השאר התייחסות לפוטנציאל התכנוני הרב שהיה קיים בחטיבת הקרקע:
א. מתחילת שנות ה-60 היו מגעים בין בעלי קרקע שונים במתחם לבין העירייה לשינוי ייעודה של הקרקע לבניה למגורים.
התקבלה הבטחה שלטונית לשינוי ייעוד ואף הוכנה תכנית שכללה כ-65 דונם שהוגשה לאישור הוועדה המקומית בשנת 1964.
למותר לציין כי תכנית זו לא הגיעה לכלל מימוש.
ב. בשנת 1991 הוגשה לדיון בוועדה תכנית רצ/18/11/1ב', אולם גם תכנית זו ירדה מסדר היום עקב חילופי דעות בין העיריה ליזמים.
ג. תמ"א שאושרה ב-93' קבעה, את שטח המתחם כ"שטח עירוני בנוי".
לעניין התחשבות בייעוד המגורים ע"פ תכנית זו הובאו לדבריה של כב' השופטת אילנה גת (בימ"ש השלום ברחובות – פס"ד ה"מ 66/97 – הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רחובות נגד מ. לוסטרניק ובנו חברה להנדסה ובנין בע"מ ואח'.
ופסיקתה כי על השמאי להתחשב "במיקום החלקה ע"פ התכניות הנ"ל, המשפיע על ערך החלקה".
3. פוטנציאל תכנוני בהתעלם מהתכנית הנדונה:
כאמור בפס"ד מנור, יש להתעלם מהציפיות לתכנית שאושרה ולבודד מרכיב זה
משווי במצב קודם.
אולם, שווי קרקע חקלאית נובע מציפיות לשינוי ייעוד, בעיקר אם היא ממוקמת
במרכז העיר, מיועדת למגורים בהתאם לתמ"א 31, מצויה לגביה הבטחה שלטונית
לשינוי ייעוד והוכנו כבר מספר תכניות שהגיעו לדיונים בוועדה.
לפיכך, בדקנו תכניות מופקדות ותכניות בהכנה במקומות אחרים בתחומי הועדה
המקומית ראשל"צ, במטרה לקבל מושג לגבי רמת הצפיפות והיקפי הפרשות לצורכי
ציבור מקובלים כיום בתכניות דומות במרחב ראשל"צ.
מבדיקה מדגמית של 4 תכניות בראשל"צ עלה כי הצפיפות הממוצעת באזור מגורים
ג' (רב קומות) נעה סביב כ-16.5 יח"ד לדונם נטו לעומת 10.7 יח"ד לדונם בתכנית
שאושרה לבסוף על המתחם הנדון.
4. הפקעת יתר:
מבדיקת התכנית שאושרה עולה כי כ-57% משטח התכנית מופרשים לצורכי ציבור.
בהסתמך על פס"ד מסיקה (פס"ד 2121/95 חברת מסיקה ברוך בע"מ נ' הועדה
להשלמת תכניות לתכנית נת/542/א' מחוז מרכז ואח') בו קבע דר' קלינג כי אין
להפקיע יותר מ-40% משטח הקרקע, גם במסגרת של תכנית איחוד וחלוקה, קבענו כי
במקרה הנדון הפקעת שטח בשיעור של כ-17.7% משטח התכנית מחייבת תשלום
פיצויים וזאת בלא להביא בחשבון הפרשות/הפקעות עבר במתחם.
5. סיכום וקביעת שווי:
במקרה הנדון הבאנו בחשבון פוטנציאל תכנוני שהיה קיים בחטיבת הקרקע עוד משנות ה-60 תוך התעלמות מהציפיות לאישור התכנית הספציפית שאושרה בפועל.
(אציין רק גם ששמאי הועדה הביא בחשבון ציפיות לשינוי יעוד בתחשיביו).
הגענו למסקנה שהציפיות של קונה סביר היה לאישור תכנית עם צפיפות רבה יותר
מזו שאושרה בפועל וקבענו כי שווי הזכויות הפוטנציאליות של הקרקע במצב קודם,
בהתחשב בהיטלים צפויים ובדחיה עד לאישור התכנית, עולה על שווי הקרקע במצב
חדש בהתאם לתכנית החדשה.
לחידוד העניין אציין כי משומת היטל ההשבחה הגענו להמלצה תביעת פיצויים לפי
סעיף 197 ותביעת פיצויים בגין הפקעות יתר.
ג. סיכום
דר' קלינג בפסק דינו בעניין מנור, קבע כי אין להביא בחשבון ציפיות לאישור תכנית
בקביעת שווי במצב קודם במטרה למנוע מצב אבסורדי בו מצטמצם השבח.
לפיכך, כאשר באים לקבוע שווי של מקרקעין במצב קודם, יש להביא בחשבון את כל
הפוטנציאל התכנוני הגלום בה, ללא התייחסות לתכנית שאכן התאשרה בסוף.
ובמקרה הנדון במשולש ז'בוטינסקי, למרות שלאחר שנים רבות של ציפייה לשינוי יעוד אכן
אושרה תכנית המאפשרת בניה במתחם, הרי שאלמלא אושרה התכנית במתכונתה
הנוכחית, היה השטח ראוי לתכנון כלכלי ורווחי יותר כמו שטחים אחרים במרחב התכנון
ראשל"צ וכפי שהיה מצפה לכך קונה סביר.
מרגע שאושרה התכנית – הפוטנציאל שהיה הגלום בקרקע אבד לה ולפיכך נפגעו המקרקעין במקום שאמור היו להיות מושבחים.
הציפיות והפוטנציאל התכנוני בהתעלם מהתכנית שאושרה, גבוהים מהתכנון שיצא בסוף
לפועל!