הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

20/11/2001

הסוגיה שבנדון עלתה לדיון במסגרת שומת ההשבחה שבוצעה במרכז העיר ראשון לציון.

חטיבת קרקע גדולה במרכז העיר, אשר ייעודה במצב קודם היה חקלאי, הופשרה לבניה למגורים.

ההפשרה נבעה מהליך תכנוני ארוך ומייגע שהחל לפני הקריטריונים התכנוניים שהתגבשו במהלך התכנון שבמקרה הנדון החלו לפני כ-15 שנים.

המועד הקובע בהתאם לחוק הינו יום אישור התכנית. אלמלא אושרה התכנית במתכונתה, הרי שביום הקובע הייתה בפנינו חטיבת קרקע חקלאית, מוקפת ביישוב עירוני, ברת פוטנציאל בטוחלשינוי ייעוד ושוויה היה נובע מציפיות לאישור תכנית באינטנסיביות התכנונית התואמת למצב, למדיניות ולגישות התכנוניות כיום.

בהתחשב בדחיה צפויה, בתשלומי היטל השבחה עתידיים ובמיוחד בצפיפויות ושימושי קרקע המקובלים כיום, הרי שלמרות שהקרקע הופשרה נתקבלה תוצאה לפיה נגרמה ירידת ערך בעקבות אישור התכנית.

תטען הטענה כי אין באישור התכנית משום פגיעה בפוטנציאל שכן, לכאורה, ניתן לתכנון הקרקע כמקובל. ואולם, במקרה הפרטי הנדון טענה זו אינה עומדת שכן התכנית שאושרה ייעדה השטח לבניית קוטג'ים והעובדה שמיד עם אישורה הוצאו היתרים לפיתוח ובניית מספר יחידות, מסכלת כל התארגנות שיכולה לנצל אוירה תכנונית ומדיניות ניצול הקרקע כפי שקיים המועד הקובע.

 

להלן ניתוח בהתייחס לפס"ד ולמקרה הספציפי:

כידוע, בעת הכנת שומת היטל השבחה יש לשום את שווי המקרקעין בשני מצבים: שווי במצב הקודם, ערב אישור התכנית ושווי במצב חדש, ביום אישור התכנית.

כאשר שונה יעודה של קרקע חקלאית למגורים, יש לשום את שווי המקרקעין במצב הקודם ביעוד חקלאי. שוויה של קרקע חקלאית נגזר מהציפיות לשינוי יעוד, תוך התחשבות במיקום הקרקע ובהערכת הזמן עד לשינוי היעוד.

בפס"ד מנור (ע"א 1231/93 דורי מנור וברכה טנא נגד הועדה המקומית לתכנון ולבניה "המרכז") קבע כב' השופט דר' קלינג כי בשומת היטל השבחה, "אם הבסיס לחישוב יהיה על בסיס

הציפיות בשל התכנית (שאושרה ובגינה גובים את ההיטל, הערה שלי ע.צ.), הרי שהשבח יהיה זעום ויבטא לכל היותר את הפיכת התכנית לזמינה לביצוע".

כמו כן נקבע כי "ערב תחילתה של תכנית ניתן במחיר ביטוי כמעט מלא לציפיות. מתן התוקף לתכנית אף הפך את הציפיות למציאות".

לפיכך קובע השופט כי: "יישום הכלל שלכל התכליות שנידונו יש להביא בחשבון את שווי המקרקעין ערב תחילת התכנית, ללא עליית הערך בשל הציפיות שהולידה התכנית, מעודד קושי מסוים, אולם זהו קושי שניתן וצריך להתמודד אתו".

מפסק הדין עולה כי אין להביא בחשבון ציפיות לאישור התכנית שהתאשרה בעת קביעת השווי מצב קודם.

על קביעה זו התבססנו בעת עריכת שומת היטל השבחה לחטיבת הקרקע הנדונה.

חטיבת הקרקע מצויה, כאמור, במרכז העיר ראשון-לציון, בסמוך לבתי מגורים (בניה רוויה וצמודי קרקע) ולמבני ציבור (בי"ס, מתנ"ס וקאנטרי).

הליכי התכנון בקרקע החלו לפני כ-15 שנים כך שעל המתחם אושרו מספר תכניות בטרם אושרה התכנית החדשה (בשנת 1999) שהינה גם תכנית איחוד וחלוקה. התכנית אפשרה בפעם הראשונה, בניה במתחם.

מרבית התכניות הקודמות הפקיעו שטחים מהמתחם לדרכים ולשטחים ציבוריים וחלקן תכניות מתאר החלות על כל העיר. בתכנית המתאר של העיר מסווגת חטיבת הקרקע כאזור חקלאי וזה גם מצבה בייעוד קודם.

עם זאת, בחטיבת הקרקע גלום פוטנציאל תכנוני רב לשינוי יעוד בשל הבטחה שלטונית לשינוי ייעוד שהתקבלה בשנות ה-60 בעקבות הליך משפטי וכן בשל יעודה כ"שטח עירוני בנוי" בתמ"א 31 שאושרה בשנת 1993.

לעניין זה אזכיר את פס"ד לוסטרניק שהתקבל בבימ"ש השלום ברחובות (המ 66/97 – הועדה המקומית לתכנון ולבניה רחובות נגד מ. לוסטרניק ובנו חברה להנדסה ובנין בע"מ ואח') בו נדונה, בין היתר, סוגיית התייחסות השמאי המכריע לתכנית תמ"א 31 ותכניות מתאר מחוזיות בקביעת השווי במצב קודם. לעניין זה קבעה כב' השופטת אילנה גת כי על השמאי להתחשב "במיקום החלקה ע"פ התכניות הנ"ל, המשפיע על ערך החלקה".

הפוטנציאל התכנוני בהתעלם מהתכנית שאושרה

כאמור, בפס"ד מנור, יש להתעלם מהציפיות לתכנית שאושרה ולבודד מרכיב זה משווי במצב קודם.

אולם, שווי קרקע חקלאית נובע מציפיות לשינוי יעוד, בעיקר אם היא ממוקמת במרכז העיר, מיועדת למגורים בהתאם לתמ"א 31, מצויה לגביה הבטחה שלטונית לשינוי יעוד והוכנו כבר מספר תכניות שהגיעו לדיונים בוועדה.

לפיכך, בדקנו תכניות מופקדות ותכניות בהכנה במקומות אחרים בתחומי העיר ראשון-לציון, במטרה לקבל מושג לגבי רמת הצפיפות והיקפי הפרשות לצרכי ציבור המקובלים ביום הקובע בתכניות למתחמים דומים במרחב התכנון של העיר.

מבדיקה מדגמית של 4 תכניות בהכנה עלה כי הצפיפות הממוצעת בתכניות אחרות בעיר גבוהה בכ-50% מהצפיפות הממוצעת שאושרה בתכנית הנדונה.

כמו כן בדקנו את שיעור ההפרשות לצרכי ציבור בתכנית ומצאנו שהינו עולה על 40%. בהסתמך על פסיקת כב' השופט קלינג בפס"ד מסיקה (ה"פ 2121/95 – חברת מסיקה ברוך בע"מ נגד הועדה להשלמת תכניות (לתכנית נת/542/א') מחוז מרכז ואח'), בה נקבע שגם בתכניות איחוד וחלוקה אין להפריש יותר מ- 40% ללא פיצוי (פס"ד ניתן בבימ"ש מחוזי וטרם הוכרע בעליון), קבענו כי במקרה הנדון הפקעת היתר מחייבת תשלום פיצויים וזאת מבלי להביא בחשבון הפרשות/הפקעות עבר במתחם.

לסיכום, הבאנו בחשבון פוטנציאל תכנוני שהיה קיים בחטיבת הקרקע לשינוי ייעוד עוד משנות ה-60, תוך התעלמות מהציפיות לאישור התכנית שאושרה בפועל.

הגענו למסקנה שבמועד הקובע הציפיות של קונה סביר היו לאישור תכנית עם צפיפות גבוהה יותר מזו שאושרה בפועל וקבענו כי שווי הזכויות הפוטנציאליות של הקרקע במצב קודם, בהתחשב בהיטלים צפויים ובדחיה עד לאישור התכנית, עולה על שווי הקרקע במצב חדש בהתאם לתכנית החדשה.

סיכום ומסקנות

כב' השופט קלינג בפסק דינו בעניין מנור, קבע כי אין להביא בחשבון ציפיות לאישור תכנית בקביעת שווי במצב קודם במארה למנוע מצב אבסורדי בו מצטמצם השבח.

לפיכך, כאשר באים לקבוע שווי של מקרקעין במצב קודם, יש להביא בחשבון את כל הפוטנציאל התכנוני העלום בה, ללא התייחסות לתכנית שאכן התאשרה בסוף (אציין כי גם שמאי הועדה הביא בחשבון ציפיות לשינוי ייעוד בתחשיביו).

ובמקרה הנדון, למרות שלאחר שנים רבות של ציפייה לשינוי יעוד אכן אושרה תכנית המאפשרת בניה במתחם, הרי שאלמלא אושרה התכנית במתכונתה הנוכחית, היה השטח ראוי לתכנון כלכלי ורווחי יותר כמו שטחים אחרים בעיר וכפי שהיה מצפה לכך קונה סביר.

מרגע שאושרה התכנית – הפוטנציאל שהיה גלום בקרקע אבד לה ולפיכך נפגעו המקרקעין במקום שאמורים היו להיות מושבתים.

הציפיות והפוטנציאל התכנוני בהתעלם מהתכנית שאושרה, גבוהים מהתכנון שיצא בסוף לפועל ולחידוד העניין, אציין כי משומת היטל השבחה הגענו להמלצה לתביעת פיצויים לפי סעיף 197 ולתביעת פיצויים בגין הפקעות יתר.

לאור התיאור והניתוח לעיל, עולה כי בעת כתיבת השומה אין להסיק מסקנות באופן גורף ויש לבחון על מקרה לגופו ולא להיתפס לעמדה מראש.