בעקבות הלכת פמיני

הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

03/2007

הלכת פמיני, שהתקבלה בבית המשפט העליון ביום 22.10.2006, מעוררת הדים בחוגים המקצועיים ולא לשווא. ההלכה שמה קץ להתפלמסות המקצועית סביב סוגייה שהשלכותיה הכספיות משמעותיות ביותר.

מדובר בשיטת חישוב לצורך תשלום היטל השבחה לרשויות המקומיות. היטל ההשבחה מהווה חלק ניכר מתקציב הרשויות ונגזר מעליית השווי של מקרקעין בעקבות אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. הפילוסופיה העומדת מאחורי היטל זה הקדימה בכעשר שנים את הרוחות המנשבות בבית המשפט העליון בכיוון "הצדק החלוקתי".

הרעיון העומד בבסיסו של היטל ההשבחה הוא, כי אם פעלה הרשות המקומית פעילות שבעטיה עלה שווי מקרקעי האזרח, יחלוק בעל הקרקע את הרווח עם הציבור.

מלכתחילה ברורה היתה כוונת המחוקק, כי הרווח שעושה בעל המקרקעין מפעילות זו, ומפעילות זו בלבד (אישור תכנית, אישור הקלה או התרת שימוש חורג), הינו נשוא התשלום. דא עקא, שהוראה טכנית (סעיף 4(5) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה ) העוסקת באישור מספר תכניות בזו אחר זו, אשר כל מטרתה היתה להבהיר שאין לדלג על תכניות משביחות שאושרו לאורך תקופה ארוכה, פורשה באופן בו ההשבחה כללה גורמים נוספים אשר הכפילו, שילשו ולעיתים הוסיפו עשרות מונים על אותה השבחה גולמית, וזאת, בגין מרכיבים אשר בינם לבין פעילות הרשות אין דבר וחצי דבר.

רבות נכתב על ההיגיון שב"שיטת המדרגות", היא השיטה שאושרה על ידי בית המשפט העליון בעניין פמיני. בשיטה זו תחושב ההשבחה בגין כל תכנית למועד אישורה וכלל ההשבחות יוצמדו לפי כללי הצמדה שנקבעו בחוק. הנושא אף כיכב באין-ספור ימי עיון, מאמרים ומפגשים מקצועיים.

ואולם הרשויות נתלו ונאחזו בפרשנות דווקנית, לפיה החישוב ייעשה על פי "שיטת המקפצה", דהיינו: תחשיב ההשבחה ייערך על פי ההפרש בין שווי המקרקעין לאחר התכנית האחרונה לבין השווי לפני התכנית הראשונה.

מאליו יובן, ששיטת חישוב זו מביאה ברבות הימים למצב שבו שווי הנכס כולו מהווה השבחה, וזאת משום שבתנאי אינפלציה ועליית מחירים שאפיינו את שוק ההון ואת שוק הנדל"ן החל מ-1.7.1975 (המועד ממנו חלה חובת תשלום היטל ההשבחה) ועד היום, שוויו הקודם של הנכס בטל בשישים לעומת שוויו כיום.

כאשר אומדים את שווי המקרקעין בשנת 1975 בערכים נומינליים, האבסורד זועק לשמיים, ולפיכך בחרו הרשויות לאמץ עמדת ביניים, לפיה הערכים המשמשים בסיס לחישוב הינם ערכי הקרקע ביום אישור התכנית האחרונה.

במאמר זה אציג רקע ודוגמאות שונות להבהרת המחלוקת והפסיקה בעניין זה.

פסק-הדין בעניין פמיני מנתח ומציג בעצמו את הפערים הנובעים מחישוב על פי השיטות השונות. המחלוקת שהובאה בפסק הדין נגזרה מההבדל בין חישוב בשיטת המקפצה, שהביא להשבחה בגובה 2,015,815 דולר (לשיטת הוועדה המקומית), בעוד שההשבחה על פי שיטת המדרגות הגיעה ל-107,080 דולר (לשיטת בעל הקרקע).

ההפרש שבין ערכים אלה (כ-95%) מהווה עליית שווי שאיננה נובעת ישירות מ"אישור תכנית".

רקע - התפתחות החוק

1. היטל ההשבחה הוחל כבר בתקנות הבריטיות מ-1936 (Town Planning Ordinance
No. 28). סעיף 32 לתקנות אלו מגדיר לראשונה את בסיס המס (Betterment tax) כדלקמן:

"The costs of a town planning scheme may be met wholly or in part by a Commission on all persons who, at and after the date of the coming into force of the scheme, shall from time to time be owners of property, which whether included in the scheme or not, shall have increased in value by reason of the preparation, making or execution of the scheme..."

באותה תקופה הוגדר היטל ההשבחה כתרומה ושימש לכיסוי הוצאות התכנית (או חלקן). התרומה היתה קשורה ישירות לעליית ערכם של המקרקעין כתוצאה מהכנת תכנית או ביצועה.

2. חוק התכנון והבנייה ביטל את פקודת בנין ערים, 1936 והחליף אותה "למעט הפסוק האחרון של סעיף 27, סעיף 32 וכן, במידת הדרוש לביצוע סעיפים אלה, גם סעיפים 37 ו-39". הסעיפים שנותרו בתוקף עניינם מס השבחה, והמרכזי שבהם הוא סעיף
32, שבו נקבעו ההוראות העיקריות להלן:

א. דמי ההשתתפות לכיסוי ההוצאות של תכנית בניין עיר ייגבו מהבעלים של נכסים שערך נכסיהם עלה עקב הכנתה או ביצועה של התכנית, בין אם הם כלולים בתכנית אם לאו.

ב. שיעור דמי ההשתתפות הוא מחצית מעליית הערך.

ג. מועד הגבייה הוא עד תום שנתיים מתחילת תוקפה של תכנית או ממועד תום ביצועה.

ד. הוועדה המקומית מטילה את המס וגובה אותו ב-4 תשלומים.

ה. מחלוקת על עצם החיוב וגובהו תובא לבוררות.

3. בפועל נגבה מס ההשבחה במשך שנים בדרך שעוררה ביקורת משפטית רחבה. חלק מהביקורת נבע מהכפילות במיסוי:

"שאלת נחיצותם של מיסי ההשבחה מתעוררת בסוגיית הכפילות במיסוי. קיימת כפילות בין מס שבח מקרקעין לבין מס השבחה. אם לא יבוטל המס יש למנוע את הכפילות ע"י הוראות מתאימות."

ביקורת זו ואחרות סללו את הדרך לניסוח התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה.

4. בתאריך 10.11.1980 הוגשה הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 15), התשמ"א-1980.

הצעת החוק מסדירה את נושא "היטל ההשבחה". החידוש הבולט הוא בקביעת העיקרון של חיוב בתשלום בעת מימוש ההנאה מתכנית חדשה, כשהתאריך הקובע הוא מועד אישור התכנית. "ההשבחה" נקבעה כ"עליית שוויים של מקרקעין".

סעיף 4 בהצעת החוק קובע הוראות שיחולו על חישוב ההשבחה. בסעיף 4(3) נאמר:

"במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות בזו אחר זו בלי ששולם היטל עקב אף אחד מאישורים אלה, תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של מקרקעין בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה; אולם לא יבואו בחשבון הפרש זה השבחות שנעשו במקרקעין בתקופה שבין האישור הראשון ובין האישור האחרון, בין בבניה ובין בשיפורים או בשינויים אחרים בקרקע או בבנין" (ההדגשה שלי - ע.צ.).

בדברי ההסבר לסעיף זה נאמר:

"הנחיה נוספת לעריכת השומה היא שאין להביא בחשבון גורמים אחרים המשפיעים על עליית ערך הנכסים ויש להתחשב רק בעליית השווי עקב אישור התכנית או שינויה."

המועד לעריכת ההשוואה נקבע בסעיפים 4(1) ו-(2), כדלקמן:

"(1) בסמוך לאחר אישור התכנית תיערך שומה כדי לקבוע את הסכום שבו עלה שוויים של המקרקעין שבתחום התכנית המאושרת עקב אישור התכנית, וסכום זה יהיה ההשבחה;
(2) בעריכת השומה לא יובאו בחשבון עליות השווי לפני אישור התכנית עקב הציפיות לאישורה;"

5. ב-1.4.1981 נתקבל בכנסת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), התשמ"א-1981.

בסעיף 4 לחוק המתקן נקבעו הוראות החלות על שומת ההשבחה. לעניין המועדים הקובעים נקבע בס"ק (5) ו-(7) כלהלן:

"(5) במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות בזו אחר זו, בלי ששולם היטל עקב אף אחד מאישורים אלה, תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה;
(6) ...
(7) השומה תיערך ליום תחילת התכנית, או ליום אישור ההקלה או השימוש החורג, לפי הענין, בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חפשי."

בהוראות המעבר (סעיף 8) נקבעו הוראות לגבי תכניות שאושרו קודם החלת החוק. בתיקון מס' 20 לחוק התכנון והבנייה (סעיף 14) נקבע, כי החוק יחול על בעל מקרקעין הנמצאים בתחום תכנית אשר אושרה קודם תחילתו, אך לא יותר משש שנים קודם תחילתו.

תיקון 18 לחוק ביטל את הסיפא הקובעת, כי אין להביא בחשבון גורמים אחרים המשפיעים על עליות שווי ויש להתחשב רק בעליית השווי עקב אישור תכנית. כנגד הביטול הורחבה הגדרת השבחה ונקבע, כי השבחה הינה "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג".

הבעיה

סעיף 4(5) לתוספת השלישית קובע:

"במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות, בזו אחר זו, בלי ששולם היטל עקב אף אחד מאישורים אלה, תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה."

סעיף 1(א) לתוספת השלישית קובע, כי השבחה הינה "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג" ולא עקב גורמים אחרים, דוגמת התייקרות דירות עקב עלייה ממדינות חבר העמים (בריה"מ לשעבר) או פיתוח שעשו הבעלים או פיתוח שנעשה באזור.

למעשה, סעיפי החוק ברורים דיים בכל הנוגע לאופן חישוב ההשבחה בעקבות אישור תכנית אחת. הבעיה מתעוררת בעת אישור מספר תכניות בזו אחר זו. במקרה זה אנו נדרשים לקבוע את שיעור ההיטל בגין מספר השבחות שבוצעו במועדים שונים. במידה שהשמאי מחליט שההשבחה היא הפער בין השווי ביום שלפני אישור התכנית הראשונה בהשוואה לשווי ביום שלאחר אישור התכנית האחרונה, תכלול ההשבחה עליות מחיר בגין פיתוח ועליות כלליות, וזאת בניגוד לכוונת המחוקק. נציג את הדברים באמצעות הגרף הבא:

זמן אישור אישור
תכנית ב תכנית א

השמאי הנ"ל יפסוק, ששווי ההשבחה הוא AD, אך שווי זה אינו מתאים להגדרת "השבחה" בסעיף 1(א) לתוספת השלישית.

הגודל BC משקף את עליית השווי של המקרקעין בעקבות שינויים כלליים בשוק המקרקעין, וכן עליית מחיר עקב עבודות פיתוח שבוצעו בשטח מיום אישור תכנית א'.

טכניקה אפשרית הינה בחינת כל תכנית בפני עצמה לתאריך הקבוע של אותה תכנית, ובכך למעשה ינוטרלו ההשפעות החיצוניות. ההשבחה תהווה את סך כל ההשבחות מלפני אישור התכנית הראשונה ועד לאחר אישור התכנית האחרונה, וזאת בהתאם לסעיף 4(5) לתוספת השלישית. התאריך הקובע יהיה בהתאם לסעיף 4(7) לתוספת השלישית, דהיינו - "יום תחילת התכנית" של כל תכנית.

באופן זה, הגודל CD+AB משקף נכונה את ההשבחות ומביא בחשבון את עליית השווי בגין הכנת התכניות בלבד - החל מלפני התכנית הראשונה ועד לאחר התכנית האחרונה.

לא בכדי מדגיש המחוקק, כי השומה תיערך ליום "תחילת התכנית" ומעבר לכך מצמיד את החוב עד ליום התשלום כמפורט בחוק.

פסיקות קודמות ומאמרים

לאורך השנים נתקבלו על ידי בתי המשפט בערכאות שונות החלטות לפיהן, למיטב הבנתי, ראוי לנקוט בשיטה זו או אחרת. עם זאת, מצאתי לנכון להביא מספר פסקי דין, בהם עקרוניים, שהובילו בסופו של דבר, באופן צפוי יש לומר, להחלטה שניתנה בעניין פמיני.

1. פסקי דין המצדדים בשיטת המדרגות

א. ע"א (מח' י-ם) 10/91 עזבון פרידמן נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה - ירושלים.

בעניין זה נדונה הפרשנות של סעיף 4(5) לתוספת השלישית ונקבע, בין השאר, כדלקמן:

"1. תחולתו של החיוב בהיטל השבחה הוא עם אירועה של ההשבחה (סעיף 2(א) לתוספת).
2. גובה ההשבחה יקבע לכן סמוך לאחר אירוע ההשבחה (סעיף 4(1) לתוספת).
3. ב"הסכמה הדדית" של הועדה המקומית או הבעלים ניתן לדחות את עריכת השומה עד ל'מימוש זכויות', ואולם כל אחד מאלו יכול לכפות על רעהו עריכת שומה קודם לכן (פסקאות 2 ו-4 לסעיף 4 לתוספת)."

מפסק הדין עולה, כי כל 'מדרגה' היא בת-חיוב בהיטל נפרד. בית המשפט קבע עוד:

"איננו סבורים כי יש בהוראות סעיף 4(5) לתוספת לשנות מסקנה זו. סעיף זה דן, כאמור, במצב בו אושרו מספר תכניות שכל אחת מהן השביחה את המקרקעין. במקרה כזה קובעים את ההשבחה באופן גורף, היינו על בסיס ההשוואה בין שווי המקרקעין לפני התכנית הראשונה ואחרי התכנית האחרונה. הליכה בתלם איננה משנה, כפי שהסברנו לעיל, את גובה ההשבחה; היא רק מיתרת את הצורך לפרק אותה לגורמים. אמור מעתה, שמדובר בהוראת נוהל שנועדה להקל על דרך החישוב, ואין היא מתיימרת לשנות את תפישת המחוקק לפיה החיוב בהשבחה הוא חיוב הבא לעולם מיד כש"חלה השבחה במקרקעין..." (ההדגשות שלי - ע.צ.).

לסיכום, ניתן לקבוע, כי בפסק דין זה הובהרה כוונת המחוקק, לפיה תכלית סעיף 4(5) לתוספת השלישית לא היתה הרחבת תחולת המס והטלת מס על אירועים נוספים, ומכאן שיש לפרש את סעיף 4(5) בהתאם ולקבוע, שהשיטה הראויה לשומה הינה שיטת המדרגות.

ב. ע"א 1527/97 אינטרבילדינג חברה לבניין בע"מ נ' פקיד שומה ת"א 1

בפסק דין זה של בית המשפט העליון צוטט מאמרו של כב' נשיא בית המשפט העליון (בדימוס), פרופ' א. ברק, לפיו:

"... אין כל יסוד, לא משפטי, לא הגיוני ולא אחר, לגישה כי את מטרת החקיקה יש ללמוד אך ורק מלשון החוק עצמו. כל שאלה פרשנית נפתחת בלשון החוק, אך אינה מסתיימת בו. המוח האנושי חייב לקלוט כל מידע שהוא רלבנטי, וליתן לו משקל על-פי אמינותו. באמצעות כל החומר הנקלט יש לחשוף את המטרה החקיקתית ולאורה יש לפרש את החוק."

ג. ע"א 2/82 אוניברסיטת בר אילן נ' מנהל מס שבח מקרקעין

בפסק דין זה נקבע, כי:

"בחוק מס, כמו בכל חוק אחר, אין להסתפק בלשון החוק בלבד. יש לפרש את החוק לפי התכלית החקיקתית, ואותה יש להסיק בדרכים המקובלות והידועות."

2. פסקי-דין המתייחסים ל"שיטת המקפצה" (הטעיית בית המשפט על ידי מומחים)

לאורך הפסיקה המצודדת בעריכת השומות בשיטת המקפצה עוברת כחוט השני ההנחה, שאיננה נכונה עובדתית, כי בשיטה זו יש משום עיקור אותן עליות שווי שאינן נובעות מאישור תכנית כהגדרתה בתוספת השלישית. התפיסה כאילו שיטה זו מהווה קיצור דרך טכני ואינה משנה את התוצאה, אינה נכונה עובדתית!

בפועל, כפי שאבהיר להלן, משמעות השימוש בשיטת המקפצה הינה הכללת עליית שווי שנגרמה על ידי גורמים אקסוגניים, אשר אינם אמורים להיות ממוסים במסגרת התוספת השלישית. להבהרת הבעייתיות שבכך, נביא מספר דוגמאות ממחישות.

א. ברע"א 7172/96 קרית בית הכרם בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נערך דיון בסוגייה הנוגעת להשפעת תכנית פוגעת ברצף תכניות משביחות.

נקבע, שבמקרה זה יש לערוך את החישוב על פי שיטת המדרגות ואולם לעניין רצף תכניות משביחות, כותב כב' השופט אור, כי תכלית ההוראה (סעיף 4(5)):

"לחסוך את הצורך בהכנת שומות נפרדות לכל אחת מן התכניות המשביחות המצויות ברצף אחד, ובדרך זו לחסוך הוצאה בלתי נחוצה של כספי ציבור."

ברוב הגינותו מרחיב כב' השופט אור ומציין:

"אני ער לכך, שקיימת ספרות מקצועית החושפת - במקרים מסוימים - קשיים יישומיים בחישוב ההשבחה תוך השוואה של שתי נקודות זמן - ראשונה ואחרונה - מבלי לבדוק מה היתה ההשבחה הנפרדת של כל תכנית ותכנית שנתקבלו בין שתי הנקודות האמורות."

עוד מציין השופט כי:

"מקרה כזה אינו מתעורר בפנינו... נוכל להשאיר את שאלת הפתרון של המקרים האמורים למקרה המתאים, לכשזה יעלה בפני הערכאות המוסמכות."

עד שהגיעה הסוגייה לפתחו של בית המשפט העליון בעניין פמיני, דנו בנושא בתי משפט השלום ובתי המשפט המחוזיים ונתקבלו פסיקות סותרות ותמוהות.

במאמר שפרסמתי ב-1999 בחרתי להציג את הסוגייה בעזרת שתי דוגמאות (מן המציאות) הממחישות את הבעייתיות כדלקמן:

דוגמה א'

בשנת 1981 אושרה בתל-אביב תכנית מס' 1680 המתירה בניית יציאות לגג בשטח 23 מ"ר. לאחר כ-13 שנים, בשנת 1994, אושרה תכנית נוספת - "ג", המוסיפה זכות לבנות פרגולה, בנוסף ליציאה לגג שהותרה בתכנית 1680.

בשומות רבות שנערכו אושרו הנתונים הבאים:

א. ההשבחה בשנת 1981, בעקבות אישור תכנית 1680, כפי שנקבעה פעמים רבות (לפני אישור תכנית "ג"), היתה כ-5,000$ ליחידה.

ב. ההשבחה בגין תכנית "ג" (מי ששילם היטל השבחה בגין תכנית 1680 יחויב רק לפי תכנית זו) הינה כ-1,000$ ליחידה.

ג. כאשר מחשבים את שווי ההשבחה לפי פרשנות מילולית של סעיף 4(5) לתוספת השלישית, דהיינו לפי המצב התכנוני לפני אישור תכנית 1680 לעומת שווי לפי המצב התכנוני שלאחר אישור תכנית "ג" (והכל למועד אישור תכנית "ג"), מתקבלת השבחה בשווי של כ-70,000$.

באופן סכמטי ניתן להציג זאת כדלקמן :

שווי/$ חדר יציאה לגג

ציר הזמן

A: 71,000$ + X (כ-211,000₪ + X)
B: 70,000$ + X (כ-208,000₪ + X)

C: 5,000$ + X (כ-24,000₪ + X)
D:X = שווי בסיסי של דירה בקומה עליונה

1981
אישור תכנית 1680 1994
אישור תכנית "ג" מימוש

ניתן לסכם איפוא, כי לפי "שיטת המדרגות" תחושב ההשבחה כך:

השבחה לפי תכנית 1680 - 5,000$ (75,500 שקל ישן ובהצמדה לפי כללי ההצמדה שנקבעו בחוק משנת 1981 לשנת 1994 - 24,000 ש"ח), בתוספת השבחה לפי תכנית "ג" - 1,000$ (3,000 ש"ח).

לעומת זאת, לפי "שיטת המקפצה" תהא ההשבחה כ-70,000$ (208,000 ש"ח).

שיטת המקפצה אכן "הקפיצה" את ההשבחה ב-184,000 ש"ח, כפועל יוצא מאישור תכנית שהיא עצמה תרמה 3,000 ש"ח, שהם פי 61 מאותה השבחה. מי שהזדרז ושילם ערב אישור תכנית "ג", חסך 184,000 ש