הועדות המקומיות נגד האזרח התמים - שיטת "מצליח"

הכותבים - עדי צביקל ויצחק שפיגל - שמאי מקרקעין .
עדי צביקל היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל .

18/12/2011

פורסם באתר גלובס ביום 15.1.2012

 שיטת שיווק נפוצה לקרקעות בבעלות מינהל מקרקעי ישראל או עיריות, כוללת התקשרות דו שלבית, כאשר בתחילה נחתם חוזה פיתוח הכולל לוחות זמנים למימוש הבניה ולאחר קיומם נחתם חוזה חכירה לדורות.

קורה לא אחת שבתקופת הפיתוח חל אירוע משביח, כדוגמת אישור תכנית בנין עיר, המזכה לכאורה את הועדה המקומית לגבות היטלי השבחה.

בשלב זה עולה סוגיית הבעלות בנכס וקביעת החייב בתשלום ההיטל. החוק קובע כי היטל השבחה ישולם ע״י בעל קרקע או חוכר לדורות. ההלכה הידועה בנושא בעלי זכויות במעמד שונה - הלכת "קנית", התקבלה לפני למעלה מעשרים שנה, ובה נקבע כי יזם הנמצא בתקופת חוזה פיתוח הינו "בר רשות" בלבד ולא ניתן לחייבו בהיטל השבחה. פסקי דין שהתקבלו ברבות השנים קבעו, כי אפילו תחולה למפרע של תקופת החכירה החל מיום חתימת חוזה הפיתוח, אי אזכור המונח "בר רשות" בחוזה הפיתוח, או התחייבות היזם לתשלום, אינם משנים את המציאות האובייקטיבית, לפיה במועד הקובע לחיוב במס לא היה היזם חוכר לדורות ולפיכך לא ניתן לחייבו בהיטל וכדברי בית המשפט העליון ״...השאלה שבפנינו אינה האם יהא צודק להטיל את ההיטל על המערערים, אלא אם מבחינת תנאי החוק ניתן להטילו עליהם, ואין מס בלא חוק״.

נציין שהועדות המקומיות אינן מקופחות, שכן בינן לבין המינהל קיים הסכם מעוגן בחוק שקובע כי חלף היטל השבחה על קרקעות לא מוחכרות יעביר המינהל באופן גלובלי לועדות המקומיות 10% מסך תקבוליו בתחום הרשות המקומית, שיעור שמוגדל בימים אלה ל-12%.

ואולם, למרות הסכם זה, ועדות מקומיות מנסות לקבל כספים נוספים בדרך של חיוב יזמים ברי רשות בהיטל השבחה בדרכים שונות ומשונות, אף שהדבר עומד בניגוד לחוק ולפסיקה.

התנהלות הועדות כוללת הבהרות ליזמים שבקשות להיתר לא יאושרו ללא התחייבות לתשלום היטל השבחה וכן משלוח דרישות תשלום בשיטת "מצליח" כדבר שבשגרה, ללא ידוע הנישום כי הן אינן רשאיות כלל לחייבו.

האזרח התמים שאינו מצוי בחוק ובפסיקה יוצא מנקודת הנחה שחיוב של רשות ציבורית מוטל כדין ומשלם את ההיטל בלי לפקפק בחוקיותו. גם יזם המעורה בנושא מעדיף לעיתים לשלם, וזאת מתוך חשש מעימותים עם הרשות העלולה להתעמר בו בעתיד, כמו גם בשל העלות הגבוהה של ניהול ההליכים המשפטיים. כך בעוד שלרשות עומד יעוץ משפטי שוטף והיא נאבקת להפוך את ההלכה, או לפחות להגיע לפשרה כספית, האזרח נישחק והוא נאלץ לשאת בעלות גבוהה על אף התוצאה הצפויה והברורה מראש לטובתו. פסקי דין רבים מאוד ועקביים ניתנו בנושא אך הועדות המקומיות בשלהן.

התנהלות זו של הועדות המתעלמות בדרך של שיגרה מהחוק ומהפסיקה נחשפת לאחרונה לביקורת שיפוטית נוקבת של כב׳ השופט דוד גדול בבית משפט השלום - כפר סבא. מדובר במקרה קלאסי במסגרתו הותנה מתן היתר בניה בתשלום היטל השבחה. ליזם שהיה חתום מול המינהל על הסכם פיתוח מוגבל בזמן, לא היתה ברירה והוא נאלץ להמציא ערבות בנקאית. לאחר שכצפוי בהמשך קבע בית המשפט כי הוא כלל לא היה חייב מלכתחילה בתשלום ההיטל, תבע היזם מהועדה המקומית נתניה את עלות עמלת הערבות הבנקאית. הטיעון המרכזי שהתקבל גם ע״י השופט, היה שהועדה פעלה שלא בתום לב בכך שהוציאה את דרישת התשלום בשעה שהמצב המשפטי ידוע ומקובע מאז הלכת קנית בביהמ״ש העליון, הלכה שלא אחת ניסו לבטלה אך זו נותרה על כנה.

בפסק הדין נמתחה ביקורת נוקבת על הועדה וכך כותב השופט ״לא זו אף זו, הואיל ואנו עוסקים בגוף סטטוטורי...אזי עקרון חוקיות מעשה המינהל וחוק יסוד משק המדינה מורים כי על הרשות...לנהוג בתום לב כאשר היא מוציאה דרישת תשלום. הנתבעת אינה היחידה בין הרשויות המקומיות שסברו ועדיין סוברות כי הלכת קנית ודומותיה עושות להן עוול וכי דינן להתבטל. אך בכל הכבוד הראוי המצב המשפטי היה נהיר לנתבעת קודם שהוציאה את דרישת התשלום. ככל שהנתבעת סברה כי יש מקום לשנות את המצב המשפטי היה עליה לנקוט בהליך משפטי - שיפוטי שישנה את המצב המשפטי. כל עוד מצב משפט מסוים מקובע בהלכות חוזרות ונשנות של ביהמ"ש העליון, הוא מחייב כל אחד, קל וחומר את הרשות הציבורית הסטטוטורית".

ועוד קבע השופט כי "הנתבעת פעלה בניגוד לאמור בהלכה המשפטית הפעילה את כוחה שלא כדין כנגד התובעת ולכן עליה יהיה לשאת בתוצאותיו של מהלך שכזה".

בפועל, קיבל השופט גדול את התביעה במלואה ולטעמו "חסד עשתה התובעת עם הנתבעת בכך שלא פעלה כפי שתובעת דומה היתה נוהגת" ולא תבעה את מלוא הנזקים הכלכליים שנגרמו לה.

במסגרת הצעת חוק הרפורמה מסתתרת ונחבאת אל הכלים הוראה המבטלת את "הלכת קנית".

לעניין הצדק או אי הצדק, כזכור המינהל משלם לועדות המקומיות סכומי עתק חלף היטל השבחה בגין קרקעות אלו וכל שמדובר כעת הינו הטלת תשלום נוסף.

רצוי שיערך דיון מעמיק בנושא בטרם תתקבל החלטה, שכן יש לזכור שיזם החוכר קרקע מגלם בתחשיביו את ההיטלים שידרש לשלם בעבור מימושה. מרגע שישונה המצב באופן שיעמיס עליו עלויות נוספות, יש לצפות שמחירי הקרקע יושפעו בהתאם.

בכל מקרה עד שיאושר התיקון, ראוי שהועדות המקומיות ינהגו כנדרש מגוף ציבורי.