היטל השבחה בתקופת פיתוח

הוועדות המקומיות נגד האזרח התמים - שיטת מצליח

הכותב - עדי צביקל (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. עדי צביקל היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

02/01/2012

 החוק קובע, כי היטל השבחה ישולם ע״י בעל קרקע או חוכר לדורות. שאלת החבות באשר לבעלי זכויות במעמד שונה העסיקה את בתי המשפט שקבעו, בכל הערכאות, כי החוק קבע מפורשות שאין זכות לגבות היטל השבחה ממחזיקים שהינם ברי רשות או במעמד שאינו במפורש בעלות או חכירה.

בית המשפט העליון פסק בפסק דין תקדימי בעניין ״קנית״, כי אין לראות במי שנמצא במעמד של צד לחוזה פיתוח משום חוכר של הנכס, לעניין חובת תשלום היטל השבחה.

עוד נקבע, כי אפילו יהפוך היוזם לחוכר לדורות למפרע, מיום כריתת ההסכם, עם קיום כל תנאי ההסכם ביחסים שבינו לבין המינהל, אין בפעולה רטרואקטיבית זו כדי להעניק זכות שלטונית לוועדה המקומית לתכנון ולבניה להטיל את היטל ההשבחה על היוזם, באשר אין בכך כדי לשנות את המציאות האובייקטיבית, לפיה בעת הטלת המס לא היה היוזם חוכר לדורות.

מינהל מקרקעי ישראל, כיום רשות מקרקעי ישראל, מנהל את מרבית קרקעות המדינה. שיטת שיווק הקרקעות לבניה משך עשרות שנים, ממש עד לאחרונה, כללה התקשרות דו שלבית. בשלב ראשון, נחתם חוזה פיתוח המחייב את המחזיק בקרקע לפתח ולבנות על הקרקע. חוזה הפיתוח בא למנוע רכישות ספקולטיביות ולוודא שמחזיק בקרקע ינצל אותה כמתוכנן. החוזה כולל מטלות לפיתוח ובניה ולוחות זמנים. רק מחזיק שעומד בלוחות הזמנים ומפתח ובונה כמפורט בחוזה, זכאי לחתום על חוזה החכירה ולהפוך לחוכר לדורות. תקופת החכירה, אגב, חלה רטרואקטיבית החל מיום החתימה על חוזה הפיתוח.

בתי המשפט השונים, לרבות בית המשפט העליון, חזרו ואישרו הלכה זו פעמים רבות.

בפס״ד ׳הוועדה המקומית ירושלמים נ׳ גרוסברד׳ נקבע ע״י בית המשפט העליון כי ״...השאלה שבפנינו אינה האם יהא צודק להטיל את ההיטל על המערערים, אלא אם מבחינת תנאי החוק ניתן להטילו עליהם, ואין מס בלא חוק״.

קורה לא אחת שבתקופת הפיתוח עצמה ואף לאחר שנסתיימו מטלות הפיתוח, אך טרם שנחתם חוזה חכירה, חל אירוע משביח המזכה את הוועדה המקומית לגבות היטלי השבחה. אירוע כזה יכול להיות לדוגמא אישור תכנית בניין עיר משביחה, אישור הקלות בבניה או שימושים חורגים.

במקרה שכזה חובת התשלום חלה על הבעלים של הקרקע וזאת מאחר וטרם נחתם חוזה חכירה ולפיכך בהתאם לחוק ולפסיקה, יש להפנות החיוב למינהל מקרקעי ישראל כבעלים ולא למחזיק בקרקע שמעמדו - בר רשות, ועדיין איננו חוכר לדורות (אף אם הוא זכאי כבר להירשם ככזה אך טרם עשה זאת).

דא עקא שבין המינהל לוועדות המקומיות קיים הסכם, שקיומו עוגן בחוק ואשר קובע, כי חלף היטל השבחה על קרקעות לא מוחכרות יעביר המינהל באופן גלובלי לוועדות המקומיות 10% מסך תקבוליו בתחום הרשות המקומית (הסכם זה שונה רק לאחרונה והועמד על 12% מסך התקבולים).

עולה איפה, כי הוועדה המקומית מקבלת ממילא את ליטרת הבשר שלה מהמינהל באופן גלובלי. על אף זו, לו היה המחזיק חותם על חוזה חכירה הייתה הוועדה מקבלת היטל השבחה בגין השבחה שחלה בקרקע והכנסותיה בעבור חלף היטל השבחה מהמינהל לא היו נפגעות. סיטואציה זו גורמת לתסכול בוועדה המקומית המבקשת בדרכים שונות לגבות היטל השבחה ממחזיק בקרקע אף שאיננו חוכר או בעלים וזאת בניגוד לחוק ולפסיקה.

אנו מכירים דוגמאות רבות בהן מובהר למחזיק בקרקע המבקש הקלות או שימושים חורגים, כי הוועדה לא תאשר את הבקשות, "מטעמים תכנוניים כמובן", אלא אם כן ייחתם הסכם מפורש בו המחזיק בקרקע יתחייב לשלם היטל השבחה ולוותר מראש על הטענה כי איננו חוכר או בעלים. לא זו אף זו, שמרגע אישורה של תוכנית בניין עיר משביחה, תשלח הוועדה המקומית בדרך של שיגרה חיוב בהיטל השבחה למחזיק בקרקע וזאת מבלי ליידע אותו כי בהתאם לחוק ולפסיקה אין היא רשאית כלל לחייבו.

בשיטת ״מצליח״ נשלח חיוב. אם האזרח אינו מצוי בחוק ובפסיקה ויוצא מנקודת הנחה שחיוב של רשות ציבורית הוא כדין, ישלם את ההיטל בלי שהנושא כלל יובא לידיעתו. לעיתים גם אם המחזיק מצוי בעניין הוא יעדיף לשלם וזאת מכמה טעמים:

ראשית, יזם המבקש לבנות ברשות מקומית מעדיף לשמר יחסים טובים ולא להתעמת עם רשות העלולה להתעמר בו.

שנית, לעיתים קרובות יעשה היזם את חשבון הכדאיות, בעוד שהליכים משפטיים כרוכים בעלויות לא מבוטלות ליזם, הרי שלרשות עומד ייעוץ משפטי שוטף ויש לצפות שבמטרה להפוך את ההלכה, תמצה הרשות את ההליך עד תום. דהיינו - התדיינות יקרה וארוכה בבית המשפט השלום המחוזי ולעיתים אף העליון. לוועדה אין מה להפסיד ורק האזרח נישחק.

התנהלות זו של הוועדות המתעלמות בדרך של שיגרה מהחוק ומהפסיקה נחשפת לאחרונה לביקורת שיפוטית נוקבת. כך בפס״ד בנושא 'וקסלמן נ׳ מועצה מקומית לב השרון' נאמר כי: ״...עצם הדרישה לתשלום, אינה מתיישבת עם העיקרון הממלכתי, כפי שכונה עקרון תם הלב בפסיקת בית המשפט העליון... הייתי מצפה, כי כרשות אחראית, ולאחר 5 שנים מאז נפסקה הלכת קנית, הנתבעת 2 על ידי אורגניה השונים, תפנים את הלכת קנית ולא תפנה כלל בדרישות נוסח אלו..."

פסקי דין רבים מאוד ניתנו ברוח זו והוועדות המקומיות בשלהן.

ממש לאחרונה לפני כחודש ימים נדון עניין דומה בפני כב׳ השופט גדול בכפר סבא. מפאת חשיבות העניין אתאר את העובדות וההחלטה:

חברת נבו, שהינה חברה קבלנית, בנתה בנתניה 4 בניינים והגישה בקשה להקמת בניין חמישי. הוועדה התנתה את מתן ההיתר בתשלום היטל השבחה של 2,500,000 ש״ח.

היזם שהיה חתום על הסכם פיתוח עם המנהל, בו התחייב לבנות את המבנה החמישי בפרק זמן שנקבע, ביקש שלא לעכב את קבלת ההיתר. על מנת לקבל ההיתר נאלץ היזם להפקיד ערבות בנקאית בגובה הדרישה.

היזם פנה במקביל לבית המשפט בעתירה בה נתבקש בית המשפט להצהיר שבהתאם לחוק לא חלה על היזם חובת תשלום וכי אין לעכב את היתר הבניה ויש להשיב את הערבות הבנקאית שהופקדה.

פס״ד שניתן בהליך אכן קבע, כי התובעת פטורה מתשלום היטל השבחה. התביעה שהתבררה בבית משפט השלום עניינה איפה דרישת היזם להורות לוועדה להשיב לו סך של 128,299 ש״ח ששולמו כהוצאות ועמלת הנפקתה של הערבות הבנקאית.

הטיעון המרכזי של היזם, אשר התקבל גם ע״י השופט, הוא כי הוועדה פעלה שלא בתום לב בכך שהוציאה את דרישת התשלום לתשלום היטל בשעה שהמצב המשפטי ידוע ומקובע מאז הלכת קנית בביהמ״ש העליון, הלכה שלא אחת ניסו לבטלה אך זו נותרה על מכונה. וכך כותב השופט: ״לא זו אף זו, הואיל ואנו עוסקים בגוף סטטוטורי אז עיקרון חוקיות מעשה המינהל וחוק יסוד משק המדינה מורים כי על הרשות (במקרה דנן עירייה או ועדה) לנהוג בתום לב כאשר היא מוציאה דרישת תשלום.

הנתבעת אינה היחידה בין הרשויות המקומיות שסברו ועדיין סוברות כי הלכת קנית ודומותיה עושות להן עוול וכי דינן להתבטל. אך בכל הכבוד הראוי המצב המשפטי היה נהיר לנתבעת קודם שהוציאה את דרישת התשלום. ככל שהנתבעת סברה כי יש מקום לשנות את המצב המשפטי היה עליה לנקוט בהליך משפטי - שיפוטי שישנה את המצב המשפטי. כל עוד מצב משפטי מסוים מקובע בהלכות חוזרות ונשנות של ביהמ״ש העליון, הוא מחייב כל אחד, קל וחומר את הרשות המקומית.״

ועוד קבע השופט, כי הוועדה ״הפרה את חובתה החוקית לנהוג בהוגנות ובהגינות... הן ברמה הקונקרטית והן ברמה המושגית ומכאן שיש לקבוע אחריות מלאה של הנתבעת לאירוע הנזק...״

סוף דבר - תיקון חקיקה.

במסגרת הצעת חוק הרפורמה מסתתרת ונחבאת אל הכלים הוראה המבטלת את הלכת קנית שנהגה בארץ שנים רבות. כגנבים באפילה, הוחבא הסעיף המבטל את החלטות בית המשפט העליון בין סעיפי ההגדרה שבפרק ההגדרות שבחוק. בדברי ההסבר שצורפו לחוק אין אזכור של המשמעות מרחיקת הלכת בביטול ההלכה. השינוי נעשה בדרך אגב תוך חקיקת חוק סבוך ומהותי וככל הידוע לי, לא הובאו המשמעויות בעניין זה, לא בפני הוועדה הדנה בנושא ולא בפני חברי הכנסת שיאשרו החוק במיקשה אחת (זו רק דוגמא אחת לאינספור מחטפים המבוצעים ב״הזדמנות חגיגית״ זו).

ולעניין הצדק או אי הצדק יודגש, שבגין קרקעות שאינן מוחכרות מקבלות הרשויות סכומי עתק במסגרת הסכם עם המנהל, ההגינות מחייבת שמשיוטל, לפי הצעת החוק, היטל על ברי רשות ישתנו גם הסכומים שיהיה על המינהל להעביר. ובל נשכח שהיזם החוכר קרקע מהמינהל מגלם ממילא בתחשיביו את ההיטלים שיידרש לשלם בעבור מימוש הקרקע. מרגע שישונה המצב באופן שהיטל ההשבחה יוטל על היזם אף בתקופת הפיתוח יש לצפות שמחירי הקרקע יושפעו בהתאם ומכאן שטענת אי הצדק והנפילה לכאורה בין הכיסאות דינה להידחות. לא רק שהמינהל משלם לוועדות המקומיות חלף היטל השבחה בגין קרקעות אלו, אלא שהיזם מגלם הטבה זו המשחררת אותו מתשלומים אלו במחיר הקרקע.

חבל שלא יערך דיון מקצועי בחוק טרם שיאושר. ועד שיאושר, ראוי שהוועדות המקומיות ינהגו כגוף ציבורי הגון והוגן ולא ינסו להתעשר בדרך של פירעון החוק.