הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

06/05/2001

פורסם באתר גלובס ביום 14.8.2001

לאחרונה הופקדה במחוז ת"א תכנית 2650ב´. תכנית זו מהווה חוליה בשרשרת תכניות שימור שהוכנו בעירית ת"א ומעולם לא הגיעו למעמד סטטוטורי מאושר.


התכנית כוללת רשימת מבנים לשימור ולראשונה רשימת מתחמים לשימור.
הכנת תכנית שימור גוררת בעטיה מגבלות ומטלות המשפיעות על שווי המקרקעין.
מבלי להיכנס להיבטים הציבוריים, לצורך שבשימור ולשיקולים האדריכליים שבבחירת האתרים, אבקש להפנות את הקורא להיבטים השמאיים כלכליים ולהתייחס לתרופות וסעדים המוצעים למי שנפל בחלקו ורכושו נכלל בהוראות השימור.
תכניות בנין עיר במסגרת חוק התכנון והבניה עלולות לפגוע בשווי מקרקעין. חוק יסוד כבוד האדם וחירותו קבע שאין פוגעים בקניינו של אדם. היכן שמשיקולים ציבוריים נפגע הקניין, בא חוק התכנון והבניה ומציע פיצוי לפי גובה ירידת הערך וזאת במסגרת סע´ 197.
התכנית האמורה קובעת רשימת מבנים עליהם יחולו הוראות שימור. הרשימה כוללת 1,126 מבנים על חלקם הגבלות מחמירות ובחלקן דרגות שימור אחרות.
בין הוראות השימור ניתן לקבוע כי רבות פוגעות בערך הנכס ואמנה אחדות:
1. איסור הריסה
הוראה זו גורעת לעיתים מאפשרויות מימוש זכויות בניה נוספת בין במרתפים ובין בקומות.
2. דרישות במסגרת שינויים
נקבע שכל פעולה חיצונית וכן פנימית המשנה את מעטפת המבנה ואת מערך החללים הפנימיים תעשה באישור הוועדה המקומית או רשות הרישוי.
מי שמכיר את הבירוקרטיה הסבוכה, כבר כיום, בהוצאת היתרי בניה, יתקל מעתה ברמה בלתי אפשרית של דרישות לרבות חומרי גמר, שילוט, צביעה וכיוצ"ב. הוראות שאינן קיימות כיום ואשר יכבידו ויאריכו האפשרות לממש בניה נוספת או אפילו לשפץ בניינים קיימים.
3. מהנדס העיר יהיה רשאי לדרוש שיחזור חלקים מקוריים שנהרסו.
4. בכל מבנה לשימור תחול חובת שיפוץ ואחזקה עפ"י חוק עזר עירוני.
5. מגבלות בניה - הועדה רשאית להגביל תוספות בניה.
בסעיף זה יש אף התייחסות לשינויים פנימיים!.
שינויים פנימיים אלו לא מחייבים אף היתר בניה לפי סע´ 145 ויש בהתערבות בשינויים פנימיים משום פגיעה חמורה באפשרויות הניצול וכפועל יוצא בשווי הנכסים.
6. גם במבנים שאינם עם מגבלות מחמירות ניתנה סמכות לועדה המקומית להגביל הבניה.
7. הוועדה המקומית תדרוש פתיחת כל המרפסות הפונות לחזית הראשית ולחזיתות הצד המקוריות. משמעות הוראה זו תגרור לעיתים רבות אבדן שטחים המשמשים מזה שנים רבות כחדרי מגורים.
8. מוצע שמהנדס העיר יורשה להגביל צפיפויות וגודל יחידות דיור כך שלא יקטן שטח דירה מ-50 מ"ר ברוטו.
בנוסף להוראות הנוגעות במבנים לשימור נקבעו הוראות בנוגע למתחמים לשימור.
במסגרת זו סומנו רחובות וצירים רבים כמתחמים לשימור.
במקומות אלו נקבעו מגבלות והתניות ובהם:
1. חובת שיפוץ המבנים.
2. תוגבל האפשרות לאחד מגרשים.
כמו כן, מאפשרת הוועדה להגביל את מס´ חדרי היציאה לגג (המותרים כיום לפי תכנית מאושרת). התכנית ביטלה את התכנית המתירה בניית דירות על מבנים ישנים (תכנית "ס") לגבי כל המבנים בעלי המגבלות המחמירות והגבילה התוספת בקומה אחת בלבד בכל המבנים לשימור.
רבות מהמגבלות קשות לאבחון עד לבדיקה מדוקדקת ונקודתית.
משתאושר הת.ב.ע יהא מימוש זכויות בניה קשה ביותר. יוטלו מגבלות אדמיניסטרטיביות מהותיות.
הדיירים יחויבו בשיפוצים וניצול הנכס יתאפשר במתכונת התיכנונית המקורית של המבנים אשר לרוב אינה פונקציונלית ויוצרת בעייתיות בשימוש.

הוועדה המקומית, הייתה ערה לפגיעה בשווי הנכסים בתוצאת השימור ולכן קבעה תמריץ לשימור המבנים.
התמריץ מבוסס על האפשרות להעתיק זכויות בניה לא מנוצלות ולנצלן באתר אחר.
למעשה נקבעו זכויות להוספת בניה בהיקף של עד 25% מהזכויות המותרות בכל מגרשי העיר הגדולים. באיזורי מגורים תוספת של קומה אחת ובאזורי מע"ר ותעסוקה 5 קומות.
נקבעו גם קריטריונים כיצד לשפות ובכמה אחוזי בניה.
כן יפוצו הנפגעים בגין אחוזי בניה שלא יוכלו לנצל, בגין עלויות שימור ושיפוץ, העדר אפשרות להקמת מרתפים, פתיחת מרפסות, שיהוי הנובע מהצורך להכין תכנית וכן נקבעו תמריצים להאצת השימור.
פיצוי זה מותנה בכך שלא תוגש תביעה לפי סע´ 197. דהיינו, מי שהגיש תביעה לתשלום פיצויים לא יזכה בתמריצים המוצעים.

לאחר שסקרתי באופן כללי ביותר את הוראות התכנית ברצוני להתייחס למס´ נקודות בעייתיות ביותר, כדלקמן:
1. התפישה הקניינית המקובלת הינה שבעל מקרקעין הינו בעל זכויות הבניה בהם ללא כל מגבלה.
חוק התכנון והבניה מגביל את הניצול האפשרי וזאת משיקולים שבתכנון עיר וטובת הציבור.
להבנתי, משהוחלט תיכנונית שאין מניעה לאפשר תוספת קומות וזכויות בניה באזורים נרחבים בעיר, אין מקום לקבוע הוראות של מכירת זכויות אלו ע"י הוועדה או מיסחורם.
הזכויות ראוי שיוקנו לבעלים אשר ישלמו עליהם מיסים והיטלים כחוק. רכוש זה אינו רכוש הוועדות ואין הן יכולות לעשות בו שימוש.
2. התכנית מציעה פיצוי שלדעתי במרבית המקרים איננו מספק וגורם בכל מקרה לפגיעה בשווי.
אכן יש בתמריצים משום הפחתה מסויימת של הפגיעה לפיכך לא נהירה הגישה המוצעת לפיה משתוגש תביעה לפיצוי בגין ירידת ערך יבוטלו התמריצים.
גישה זו תפגע בקופת העיריה בראש ובראשונה ותגרום לפיצוי גבוה יותר על חשבון קופת הציבור.
3. היה והתכנית תאושר צפויה העיריה להיחשף להערכתי לכ-30,000 תביעות ירידת ערך ומעלה.
אינני משוכנע שהוועדה נערכה לכך הן מההיבט התקציבי והן מההיבט האדמיניסטרטיבי.
אמנם התביעות יתחלקו על פי 3 שנים אולם לדעתי רבים יוכלו לקבל ארכה משר הפנים בשל העובדה שאין לדעת את גודל הפגיעה לאור שיקול הדעת הרחב שניתן לוועדה בנושאים שונים. (מהנדס העיר יכול להחליט בדבר תוספת או הגבלת צפיפויות גם שנים רבות לאחר שתמו אותן 3 שנים שהוגדרו בחוק להגשת תביעות).
אי וודאות זו תגרור בוודאי הגשת תביעות רבות מאד ולו לשם הזהירות בלבד.
4. התמריצים המוצעים אינם יעילים ואינם אפשריים למימוש במרבית הנכסים וזאת משום שיש לקבל הסכמת הדיירים/בעלים כולם במבנה.
חלק מההתניות מתייחסות לשינויים ביחידות המאוכלסות ע"י דיירים מוגנים שאין להם, בלשון המעטה, אינטרס כלשהוא.
בנוסף העברת זכויות הוגבלה למגרשים מעל 3 דונם ולהיקף שטחים עד 25% מהמותר.
5. קיימים בעלי קרקע ובעלי דירות אשר יפגעו כתוצאה מכך שלמגרשים סמוכים יתווספו זכויות במסגרת התכנית.
אין פתרון מוצע בתכנית לתביעות אלו.
6. נוצר שוק נדלני חדש, הוא שוק מכירת זכויות הבניה.
שוק זה, היה ותאושר הת.ב.ע יכלול באופן גס כ-500,000 מ"ר מבונים.
במימוש שוק זה קיימת בעייתיות רבה וזאת מההיבטים הבאים:
א. נושאי מיסוי. לרשויות המס עדיין אין תשובות ברורות בנוגע למס שבח, מס מכירה, מס רכישה ועוד.
ב. היקף השטחים גדול מהביקוש לאין שיעור ולפיכך המחיר צפוי להיות נמוך מאוד.
ג. הביקושים הצפויים יהיו מצומצמים לאור מגבלות הת.ב.ע.
ד. מגבלות בעלות ושותפויות יגבילו השימוש בתמריצים אלו.
ה. התכנית מתירה חופש להגדלת הזכויות. לאור נושא מיסוי מקרקעין לא ברור כיצד ימומש סעיף זה וכיצד תאושר תכנית בלי קביעת זכויות כמחוייב היום בחוק התכנון והבניה.
7. מיסחור זכויות הבניה עלול להפוך את מערכות התיכנון העירוני לחסרות ערך כלשהוא.
לבטל שיקולים אדריכליים וציבוריים ולא להשיג את המטרה הכלכלית המיוחלת שכן במקום שתאושרנה תכניות בניין עיר לפי שיקולים עניינים והעיריה תזכה להיטל השבחה הרי שהמערכת התיכנונית צפויה לעבור טלטלה.
הזכויות בת"א (ויש למעלה מהנחוץ) ייגזרו ממכירה מחוץ למערכת. העיריה תפסיד את כל תקבולי היטלי ההשבחה הצפויים וכן את השליטה על התכנון האורבני העירוני.
(לשם דוגמא: אין התייחסות כלשהיא לצורכי ציבור, תגבור תשתיות וכד´).
לסיכום
סוף מעשה במחשבה תחילה.
התכנית היה ותאושר תחשוף העיריה להיקף תביעות בלתי אפשרי.
אמנם "התוספת הרביעית" מאפשרת לעיריה מהלך של חזרה לאחור ואולם נראה שהמערכה כולה מיותרת כשהתוצאה ברורה.
מוצע לפני הגשת תכנית בעלת משמעויות מרחיקות לכת לבצע תחשיבי עלות תועלת ולהעמיד תקציב ראוי.
בתביעה שהוגשה בנושא שימור בת"א ע"י ארגון הקבלנים בעיר, מצוטטת הגב´ ניצה סמוק - אחראית לשימור מבנים בת"א שקובעת, בין השאר, כי לצורך שיקום העיר ההיסטורית, העיריה זקוקה לאשראי של כ2- מיליארד דולר כדי להשיב עטרה ליושנה.
ראוי שהעיריה תבחן ההיבט הכלכלי, אבדן הכנסות, טיפול אדמיניסטרטיבי, תשלום פיצויים וכיוצ"ב לפני הפקדת תכנית כה חסרת אחריות ציבורית.
נדמה לי שהמתאים ביותר לתאר התכנית המוצעת הינה הפרזה: "תפשת מרובה, לא תפשת".
לפיכך, מאחר ואני מתומכי השימור והשיחזור אני מציע לבחון תוך מחשבה יצירתית כל מבנה לגופו ולא לנסות לגרוף את העיר למערכה נפסדת מראש.
הרצון לשמר את כל המבנים על כל פרטיהם עלול לגרור תוצאה הפוכה לפיה לא ישומר דבר.
ראוי שהגורמים המעוניינים לשמר נכסים יצטרפו למערכה כנגד התכנית ולהכנת תכנית אפשרית.