צירוף נספח כלכלי שמאי לתכנית - צו השעה

(רגע לפני פשיטת הרגל של הרשות המקומית)

הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

10/07/2001

פורסם באתר גלובס ביום 15.7.2001

חוק התכנון והבניה מטיל חובות ומטלות ויוצר מחויבויות כספיות על וועדות מקומיות, מחויבויות אלו מתקזזות, לעיתים רק בחלקן, אל מול הכנסות צפויות מתכנית.

וועדה שתנוהל נכונה מההיבט הכלכלי עשויה לשאת את עצמה ואף לזכות בהכנסות שישמשו לרווחת תושביה ואולם וועדה שלא תהיה ערה להתחייבויות ולהוצאות צפויות - צפויה לפשוט רגל, פשוטו כמשמעו!
להלן אפרט את מרכיבי ההוצאות וההכנסות הצפויות:-
א. הוצאות
1. סעיף 197 לחוק התכנון והבניה קובע כי:- "נפגעו ערכם של מקרקעין בעקבות אישור תכנית שלא בדרך הפקעה, זכאי מי שהיה בעלם לפיצויים מהוועדה המקומית." תביעות מסוג זה נעשו לאחרונה פופולריות, במיוחד לאור ההליך המהיר המתנהל בפני וועדות ערר וללא אגרות.
2. הפקעות - ביצוע תכנית כרוך בדרך כלל בהפרשות לצרכי ציבור. בהתאם לחוק התכנון והבניה ניתן להפקיע לצרכים מסוימים עד 40% ללא תמורה, אלא שסעיף 3 לחוק כבוד האדם וחירותו העוסק בקדושת הקניין ואשר חוקק לאחר חוק התכנון והבניה גורר את בתי המשפט לפסוק באופן הנוגס בזכות זו שלכאורה קיימת. כך שונתה הלכה (הלכת פייצר) שקבעה כי בהפקעת חלקה בשלמות ישולמו 60% מהשווי בלבד ונקבע עתה כי הפיצוי יהא מלא תוך רמיזות לכוון פיצוי מלא גם בהפקעות חלקיות.
3. הוצאות בגין פיתוח שטח - על הרשות המקומית מוטלת החובה לפתח השטח. פיתוח כולל תשתיות, דרכים, קווי מים וביוב וכיוצ"ב.
4. מתן שירותי רשות כגון ניקיון, סילוק אשפה וכד´.
ב. הכנסות
1. היטלי השבחה - בהתאם לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה משלם בעל קרקע 50% מההשבחה הנובעת מאישור תכנית.
2. היטלי פיתוח ואגרות - רשויות גובות היטלי פיתוח ואגרות בגין פיתוח התשתיות שבתחום התכנית.
3. ארנונה - הרשות גובה ארנונה על בסיס חודשי. שיעור הארנונה אמור לכסות ההוצאות השוטפות של הרשות.
בהנחה שאגרות הפיתוח והארנונות מאזנות את עלויות פיתוח השטח ומתן השירותים, נותר לבחון את מאזן ההכנסות וההוצאות של היטלי השבחה מול הפקעות ותביעות לירידת ערך.
משאושרה תכנית חשופה הוועדה לתביעות כנגד ירידת ערך.
מכירים אנו דוגמאות רבות היכן שהוועדות חויבו ברבבות רבות ולעיתים בנסיבות קשות ביותר ובשל אישור תכניות מתאר ארציות או מחוזיות כשלוועדה לא הייתה כלל מודעות בדבר השלכותיהן.
האיזון אל מול גבית היטל השבחה הינו בעייתי ביותר, בייחוד לאור חוסר הסימטרייה כפי שאפרט להלן:-
1. שיעור תשלום הפיצוי - 100% מירידת ערך מול שיעור גביית ההיטל 50% מעליית הערך.
2. מועד התשלום אינו זהה למועד הגביה - היטל השבחה משולם עם מימוש דהיינו בניה או מכירה בעוד שתשלום הפיצויים יכול להידרש מיד עם אישור תכנית.
3. פיצוי מגיע בגין פגיעת כל תכנית (ובכללן תכנית מתאר ארצית או מחוזית) בעוד שהשבחה נגבית רק בגין אישור תכנית מתאר מקומית או מפורטת.
חוסר האיזון יוצר בעייתיות בתקציב הוועדה שמן הראוי לתכנן אותו מראש. תכנון נכון יכול ליצור מקורות לפעילות של הרשות.
בהערת אגב יצויין כי קיים חוסר סימטריה נוסף, אבל בכיוון הפוך, כאשר בגין הקלות ניתן לגבות היטל השבחה ומנגד לא ניתן לתבוע פיצויים לפי סעיף 197, אלם עניין זה ראוי להתייחסות נפרדת.
בפס"ד שניתן ע"י כב´ שופטת הילה גרסטל (עא 662076/00 - פרופ´ אהרון נמדר נגד הוועדה המקומית ר"ג) ציטטה השופטת את כב´ השופטת בייניש כדלקמן:
"ככלל יש להניח כי בעת הכנת תכנית, מביאות הרשויות המקומיות בגדר שיקוליהן את הנטל שייפול על ידי התכנית. על הרשות לתת ביטוי תקציבי לצורך הבטחת סכום הפיצויים שישולם בגין התכנית, והיא יכולה לעשות כן, בין היתר, על ידי הכללתם של סכומי הכסף המיועדים לפיצוי בתקציבה, על ידי הענקת תחליף לפיצוי לבעלי הזכויות באמצעות התכנית גופה או על ידי הבטחת פיצוי כספי לבעלים בהסכמי שיפוי עם היזמים".
אם כן, כפי שניתן לראות לרשות כלים ודרכים לכלכל את צעדיה באופן כלכלי מושכל ולאזן האינטרסים הכלכלים ובלבד שתהא מודעת למצבה.
במאמר זה אני בא להתריע!! שכן מה שכב´ השופטת בייניש הניחה כמובן מאליו, מסתבר כלא נכון בעליל.
הרשויות המקומיות בישראל נוהגות ברשלנות ואינן מודעות להשלכות התכנית לפני שזו מתאשרת.
אני כותב דברים חריפים אלו באחריות אם כי יש כמובן יוצאים מן הכלל.
במרבית התכניות ובהן מהותיות ביותר, לא נבחנו ההשלכות הכלכליות על הרשות והרשות מוצאת עצמה מתמודדת עם מצב בלתי אפשרי רק לאחר שאושרו.
הדוגמא הטובה ביותר לכך הינה הפקדת תכנית 2650ב´ בת"א - תכנית לשימור יותר מ-1,750 מבנים ללא שנסתיימה הכנת בדיקה שמאית כלכלית בדבר השלכותיה (כך הצהירו עורכי התכנית בכנס שנערך בלשכת שמאי מקרקעין בישראל לפני כשבועיים).
היה ותאושר התכנית צפויה עירית ת"א לעמוד בפני שוקת שבורה שכן להערכתי התביעות שהוועדה תיחשף אליהן הינן בסד"ג העולה על תקציב הרשות.
מה ניתן לעשות שלא נעשה!
בתקופת טרום הקמת המדינה כאשר הוכנו תכניות בניין עיר לפי כללים בריטיים נהגו להוסיף לכל תכנית בניין עיר פרק בשם - FINANCIAL SCHME.
כך נקבע, כחלק מתכנית 38 בת"א כי הפיצויים הצפויים בגין הפקעות להרחבת דרכים צפויות להיות כ-6,500 לירות.
הפיצויים הצפויים לצורך הפקעת שטחי ציבור מוערכים בכ-40,000 לירות נוספות.
וכן ניתנה הערכה כי היטל ההשבחה הצפוי (BETTERMENT FAX) יכסה כמעט את מלוא העלות כך שהעלות הנוספת שיש להשקיע בביצוע התכנית תהא נמוכה מאד אם בכלל (VERY SLIGHT, IF AT ALL).
כיום אין, במרבית התכניות, כלל התייחסות תקציבית.
וועדת לוי, אשר המליצה לעניין שינויים בחוק התכנון והבניה (בעקבותיה אושר תיקון 43 המוכר) המליצה להוסיף לחוק התכנון והבניה הוראה כי תכנית מפורטת תכלול:-
"עלויות התכנית, לרבות הוצאות הכנתה, עריכתה וביצועה, כולל העלויות הצפויות לרשות המקומית בפרט ולמשק הציבורי בכלל, בגין ביצוע התכנית".
הוראה בנוסח זו נכללה בהצעת החוק ואולם הושמטה במהלך אישורו.
לדעתי לא זו בלבד שראוי ונכון לחייב רשות להערכות כלכלית, כחלק מהכנת תכנית בניין עיר, אלא שמערכת היחסים הכלכלית, שבין הרשות לשלטון המרכזי, מחייבת הכנת תחשיבים כלכליים לכל תכנית בניין עיר מוצעת.
גירעון ברשות יכוסה תמיד ע"י האוצר (כך מניסיוננו) ואם כך הרי שבהתאם לחוק התקציב דבר חקיקה שלו השפעה על תקציב המדינה יובא עם באור בדבר עלותו למשק. ומאחר ותכנית בניין עיר הינה דבר חקיקה, אין זאת אלא שחובה לאמץ כלל הגיוני וחיוני זה.
טוב יעשה המחוקק אם יבהיר חובת עריכת הבחינה השמאית במסגרת תיקון לחוק התכנון והבניה, כך ייבחן הנטל שעלול ליפול על הרשות בעוד מועד ותינתן לכך התייחסות תקציבית ראויה.