תיקון סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בעקבות החלטת בית המשפט העליון

הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

19/11/2003

פורסם באתר גלובס ביום 23.11.2003

חוק התכנון והבניה קובע בסעיף 197 כי בעל זכויות בקרקע אשר ניפגע כתוצאה מאישור תוכנית יפוצה.

סעיף זה מהווה בסיס לתביעות רבות שנידונות ברובן בוועדות הערר וחלקן בעירעורים בבית המשפט המחוזי ואף העליון.
לאחרונה בבית המשפט העליון ניתן פס"ד עקרוני המרחיב את תחולת החוק (ע"א 1968/00).

כבוד השופטת אילה פרוקצ'יה מנתחת את הוראות החוק בנוגע לתביעות פיצויים וקובעת כי קיימים אירועים תיכנוניים הפוגעים בקרקע ואולם לפי החוק אינם מזכים בפיצוי.
ההליך שנדון בפס"ד הינו הכרזת קרקע כקרקע חקלאית. קרקע המוכרזת לפי החוק כקרקע חקלאית - ערכה ניפגע וכך כותבת כב' השופטת:
"הפגיעה בשווי הקרקע עקב ההכרזה עשויה להיות משמעותית ביותר, ועל אף זאת, אין ניתן פיצוי כלשהו בגינה. אף שההכרזה נועדה לקדם אינטרס חברתי - ציבורי כללי שעניינו שימור מלאי קרקעות לצרכי חקלאות, אין הציבור מפצה את בעל הקניין הפרטי על הירידה בשווי נכסו, ותופעה זו עומדת בניגוד חריף לתפיסת היסוד הנגזרת מההכרה בזכות הקנין כזכות יסוד, לפיה פגיעה בבעל קניין פרטי לטובת הכלל מצדיקה כי הכלל ישא בנטל פיצויו של הפרט הנפגע".
לפיכך, קובעת השופטת בהמשך פס"ד הלכה חדשה ולפיה: "התפיסה החוקתית העומדת ביסוד זכות הקניין, ממנה נגזרת חובת הציבור לפצות את הפרט על הפגיעה בזכותו הנגרמת לצורך הגשמת מטרות ציבוריות, מטה את הכף... לקביעת פיצוי בגין הפגיעה"
"אף שחוק התכנון והבניה מכיר באפשרות כי הליכים תכנוניים יפגעו בקניין בלא תשלום פיצויים, שומא לפרש בצימצום ככל האפשר את ההיתר הניתן לרשות הציבורית לפגוע בזכות הקניין של הפרט".
לפיכך קובעת השופטת כי: "התפיסה החותרת לצימצום היקף הפגיעה בבעל הקרקע הפרטי ללא פיצוי, על רקע זכותו החוקית שנפגעה, מצדיקה את ראיית ההכרזה והתכנית המייעדת את הקרקע לשימוש חקלאי הבאה בעיקבותיה כמיקשה אחת לצורך חישוב הפיצוי המגיע לבעל הקרקע לפי סעיף 197 לחוק".
דברים כדורבנות!!
ניתן לראות עיקביות בפסיקה בנושא שמירה על זכות הקניין ולכן מתבקשת איפה קידום יוזמה שמצאה ביטויה כבר בכנסת הקודמת להרחבת זכות הפיצוי לאירועים שלהלן:
1. הקלות ושימושים חורגים
כיום אישור הקלות או שימושים חורגים מהווים עילה לגביית היטל השבחה מאותן קרקעות המושבחות בגינן, עם זאת, בהתאם לחוק לא זכאי מי שנפגע כתוצאה מאישור הקלה או שימוש חורג לקבל פיצוי.
יצויין שכיום ניתן לאשר תוספת של עד 5 קומות במסגרת הקלה.
כמובן שאישור תוספת קומות במסגרת תוכית בניין עיר מזכה בפיצוי עבור ירידת ערך, ואילו אותה בניה עצמה, המאושרת במסגרת הקלה לא מזכה בפיצוי.
באופן דומה תוספת שטחי בניה, הוספת יח"ד, או שינוי בשימושי הקרקע לא יזכו בפיצוי עבור פגיעה אם ההליך בו נתקבל ההיתר הינו הליך של הקלה.
2. הכרזת קרקע כאתר עתיקות
שטחים גדולים מוכרזים כאתרי עתיקות.
אציין לשם דוגמא את הרצליה פיתוח בכללותה, חלקים גדולים מהעיר מודיעין וכיו"ב.
ההכרזה על שטח כאתר עתיקות פוגעת באופן ניכר בשווי הקרקע, הן משום הדחיה שבקבלת היתר, הצורך בבדיקה של רשות העתיקות ולעיתים בחפירות הצלה.
לעיתים קרובות כרוך מתן היתר בקרקע מוכרזת בהוצאה כספית ניכרת.
אינני חולק על חשיבותה הלאומית של ההכרזה, ואולם ראוי לפצות על פגיעה זו.
3. הקפאת קרקע בפירסום תנאים לפי סעיף 78
חוק התכנון והבניה מאשר לקבוע תנאים המגבילים את הבניה בשטח לאחר הודעה על הכנת תכנית.
הנסיון מלמד שהגבלה שכזו עלולה להימשך זמן רב. כיום אין זכות פיצוי בגין הקפאה זו.
4. הפקדת תכנית
עם הפקדת תכנית מוגבלת הבניה בשטח לפי הוראות החוק.
הנסיון מלמד שהקפאה שכזו עלולה להמשך שנים רבות.
מוצע לקבוע תקופת זמן (שנתיים לשם דוגמא), שלאחריה תעמוד למוסד התיכנוני המפקיד 3 חלופות:
חלופה אחת - לאשר התכנית
חלופה שניה - לדחות התכנית ולאפשר בניה לפי התכנית הקודמת.
חלופה שלישית - להמשיך בדיונים ואולם במקרה זה יהיה זכאי בעל הקרקע שניפגע לתבוע פיצויים לפי סעיף 197 לחוק.
5. הכרזה על קרקע כקרקע חקלאית
בנושא זה דן פס"ד ע"א 1968/00 אשר עורר אותי לכתיבת המאמר.
כב' השופטת פרוקצ'יה החילה על הכרזת הקרקע את סעיף 197 ואולם על מנת לפצות בגין הפגיעה שבהכרזה, צירפה כב' השופטת את הליך ההכרזה לתכנית בנין עיר שאושרה לאחר מכן.
אליה וקוץ בה - משום שלא תמיד קיימת תכנית שבאה בעקבות הכרזה ואילו פגיעה קיימת גם קיימת ותמיד שנים רבות לפני אישור תכנית.
(במאמר מוסגר אציין כי השופטת הבחינה בזכות תביעה לפי מועד רכישה ודעתי חלוקה איתה בנקודה זו, היטיב להסביר עמדתו השופט ריבלין שהצטרף להחלטת השופטת, ואולם חלק על נקודה זו אף הוא).
ולסיכום
כבר בפס"ד "החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית כ"ס" נקבע כי "פגיעה על ידי המדינה בזכות קניינית של הפרט - חייב להיות בצידה פיצוי... בבסיסו של שיקול זה "צדק חלוקתי" לפיו, גם אם התכנית מביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור, אין זה מן הראוי שאותם בעלים, שהתכנית פוגעת בהם, לא יקבלו פיצוי בגין הרעת מצבם".

ראוי לתקן איפה את סעיף 197 לחוק התכנון והבניה ולהוסיף את גורמי הפגיעה הנוספים שנימנו במאמר זה כמזכים בפיצוי.