שווי זכויות חכירה בקרקעות מ.מ.י המיועדות לחקלאות

הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

16/03/1998

חוזי החכירה של מ.מ.י לפיהם הוחכרו מרבית קרקעות המדינה מחולקים לפי מגזרים חקלאיים ועירוניים, כאשר מדיניות החכרת קרקע חקלאית היוותה אבן יסוד בכלכלת ישראל בראשית קיום המדינה.

מרבית החוזים צופים פני עתיד וקובעים כי עם שינוי הייעוד של הקרקע לייעודי בניה יבוטל החוזה, תושב הקרקע למינהל והחוכר יפוצה לפי שווי הקרקע בייעודה החקלאי בתוספת השקעותיו.

בפועל, למרות שאין חולק על כך ששווייה החקלאי של קרקע נע סביב $3,000/דונם ואף פחות מכך, שווי הנגזר מתשואה צפויה במהלך העיבוד החקלאי, הרי שבאזורים בעלי פוטנציאל פיתוח העסקאות מתבצעות סביב $15,000 דונם - $20,000 דונם ואף הרבה יותר מכך. באתרים, היכן שניתן לאתר סבירות גבוהה לשינוי ייעוד, עשויים להגיע השוויים לכדי $50,000/דונם.
נתון זה הווה עבורי תמריץ לבחון את הבסיס הכלכלי לעסקאות אלו תוך בדיקת ההיגיון העומד מאחרי העסקאות.
נסתבר כי מועצת מקרקעי ישראל, עסקה רבות בסוגיה של קביעת שיעור הפיצויים המגיעים לחוכרי קרקע חקלאית עם שינוי ייעודה והחזרתה למינהל.
להלן פירוט השתלשלות החלטות מועצת מקרקעי ישראל בנושא: -

החלטה מס´ 13 (1966)
החלטה ראשונה בנושא הינה החלטה מס´ 13 מיום 8.11.66 הקובעת כי :
..."הוחכרה קרקע חקלאית לזמן קצר ותוך תקופת החכירה בוטלה זכותו של המחזיק במקרקעין בעקבות שינוי ייעודה של הקרקע, או מחמת סיבה אחרת שאינה תלויה בחוכר ושלא היה באפשרותו למונעה, יהיה החוכר זכאי להוציא מהמקרקעין את "המתקנים" שהתקין שם, בהתאם לתנאי חוזה החכירה או באישורו של המינהל, למעט אותם "מתקנים" אשר הוצאתם מהמקרקעין תגרום, לדעת המינהל, נזק למקרקעין או למבנים שעליהם ושהמינהל ידרוש השארתם. לא הותרה הוצאת "מיתקנים" כנ"ל מהמקרקעין, יפצה המינהל את החוכר עבור ה"מיתקנים" שהושארו. חוכר כאמור יהיה זכאי לפיצויים אשר היו מגיעים לו, לו הופקעה זכותו לפי חוקי ההפקעה לצרכי ציבור הקיימים בעת ביטול זכות החכירה. שיעורם של הפיצויים למיניהם ייקבע, על בסיס ההנחיות הנ"ל, ע"י "ועדת הפיצויים""....
..."הוחכרה קרקע חקלאית לזמן ארוך ותוך תקופת החכירה בוטלה זכותו של החוכר בעקבות שינוי בייעודה של הקרקע, או מחמת סיבה אחרת שאינה תלויה בחוכר ושלא היה באפשרותו למונעה, יהיה החוכר זכאי לפיצוי מאת המינהל עבור זכויות החכירה במקרקעין האמורים ובהתחשב עם אותם "מיתקנים" שהתקין ושלא הוצאו על ידיו מהמקרקעין. שיעור שווי הזכויות כאמור ייקבע על ידי "ועדת הפיצויים", על בסיס הפיצויים אשר היו מגיעים לבעל הזכות לו הופקעה זכותו לפי חוקי ההפקעה לצורכי ציבור הקיימים בעת ביטול זכות החכירה"....
כ-7 שנים לאחר מכן אושרה החלטה מס´ 123 מ-5.3.73 אשר הפכה על פיה את החלטה מס´ 13 הנ"ל וקבעה לראשונה זיקה בין הפיצוי המגיע לשווי הקרקע בהתאם לייעודה החדש כדלקמן :

החלטה מס´ 123 (1973)
"בתוקף סמכותה לפי סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך - 1960 מחליטה מועצת מקרקעי ישראל על התנאים כדלקמן לביטול חוזה בגין שטח שהוחכר לתקופה ארוכה, לשימוש חקלאי ויעודו של השטח שונה למטרה אחרת:
1. ניצול השטח לפי היעוד החדש על-ידי החוכר או על ידי העברת זכויות:
(1) החוזה שנחתם עם החוכר לשימוש חקלאי (להלן - החוכר היוצא), יבוטל.
(2) השטח יוקצה לניצול לפי היעוד החדש, לחוכר היוצא או למקבל הזכויות, בהסכם פיתוח בתנאים המקובלים במינהל ובתשלום דמי-חכירה ראשוניים בשיעור של 80% מערך הקרקע לפי שומת השמאי הממשלתי, לפי היעוד החדש.
(3) על אף האמור בחוזה החקלאי יהיה מינהל מקרקעי ישראל רשאי לזכות את החוכר היוצא בסכומים דלקמן :
(א) שווי השקעותיו של החוכר, בהתאם לקביעת ועדת הפיצויים אשר מונתה על-ידי שר החקלאות לפי החלטת מועצת מקרקעי ישראל מיום 8.11.66.
(ב) עד 25% מערך הקרקע, לפי שומת השמאי המשלתי, מבוססת על תכנית בנין ערים מאושרת לפי היעוד החדש.
(ג) סך הכל הזיכוי לא יעלה על 40% מערך הקרקע לפי שומת השמאי הממשלתי בהתאם ליעוד החדש.
2. ביטול חוזה חקלאי ופינוי השטח בהסכמת החוכר כאשר מינהל מקרקעי ישראל יזום ניצול השטח לפי יעודו החדש והחוכר החקלאי מסכים להחזיר את השטח למינהל יהיה המינהל רשאי להגיע להסכם עם החוכר היוצא בדבר בטול החוזה ולזכות את החוכר בסכומים כאמור בפיסקה 1 (3) לעיל.
3. ביטול החוזה החקלאי שלא בהסכמת החוכר כאשר החוכר אינו מקבל הצעת המינהל לבטל את החוזה בתנאים כאמור לעיל, יפעל המינהל לביטול החוזה באמצעות בית המשפט בהתאם לתנאי החוזה, תוך הצעת תשלום פיצויים כפי שנקבע בחוזה לעיל".

החלטה זו, שנתקבלה לפני 25 שנים, קבעה אפשרות שלחוכר הקרקע החקלאית, למרות הכתוב בחוזה, ינתנו זיכויים בהיקף של עד 40% מערך הקרקע בהתאם ליעוד החדש זאת בנוסף להקניית זכות לקבלת הקרקע בייעודה החדש לפי הערכת שמאי. נושא זה הורחב ב- 11.3.74 במסגרת החלטה מס´ 136 אשר קבעה כי :
החלטה מס´ 136 (1974)
"...בתוקף סמכותה לפי סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל תש"ך 1960, מחליטה מועצת מקרקעי ישראל, בהמשך להחלטה בישיבתה מס´ 131 מיום 5.3.73 על התנאים לביטול חוזה בגין הקרקע שהוחכרה לשימוש חקלאי וייעודה של הקרקע שונה לבניה כדלקמן :
1. אם ניצול הקרקע לפי היעוד החדש הוא ל"שיכון רווי" (בהתאם להחלטת המועצה מיום 10.9.73) יותנה אישור המינהל במעבר לשיטת ההיוון כשיטת חכירה, כך:
א. החוכר המעביר את הזכויות יקבל 25% מערך הקרקע, בתוספת שווי השקעותיו (לפי קביעת ועדת הפיצויים שמונתה על-ידי שר החקלאות), אולם בתנאי שסך הכל הזיכוי לא יעלה על 40% מערך הקרקע לפי שומת השמאי הממשלתי בהתאם ליעוד החדש.
ב. המינהל יקבל, במזומן, דמי-חכירה שנתיים מהוונים לערך נוכחי, ל- 49 שנה בריבית של 5%, בהתאם להחלטת המועצה מיום 10.9.73.
2. כאשר יעוד הקרקע שונה למטרה אחרת מאשר "שיכון רווי", ינהג המינהל על-פי החלטת המועצה בישיבתה מס´ 131 מיום 5.3.73."

החלטה מס´ 157 (1975)
בתאריך 3.11.75 נוסף במסגרת החלטה מס´ 157 סעיף נוסף הנוגע ל"מקרים של שינוי יעוד של קרקע המוחכרת בדרך של נחלה לחקלאי שלא במסגרת ישוב חקלאי מתוכנן, אשר בגלל שינוי היעוד לא יוכל להתפרנס מיתרת הנחלה".
במקרה זה, נקבע בהחלטה, תחול הוראת החלטה 123 דהיינו ניתן לפצות את החוכר על אף האמור בחוזה החקלאי בסך 25% מערך הקרקע לפי שוויה בהתאם לייעוד החדש בתוספת שווי השקעותיו של החוכר ובלבד שסך הפיצוי לא יעלה על 40% משווי הקרקע בהתאם לייעודה החדש.
החלטות אלו החזיקו עד ישיבה שנערכה ב-16.1.79 בה נתקבלה החלטה מס´ 210.

החלטה מס´ 210 (1979)
החלטה 210 (שאושרה ב-1.3.79) ביטלה את החלטות 123, 136, 157 וקבעה כדלקמן:
"1. בכל מקרה שיעודה של קרקע המוחכרת לתקופה ארוכה לשמוש חקלאי (להלן: "הקרקע") ישונה מיעודה כקרקע חקלאית ליעוד אחר, תופסק החכירה והקרקע תוחזר לחזקת המינהל.
2. א. עם הפסקת החכירה והחזרת הקרקע לחזקת המינהל - ישלם המינהל לחוכר פצויים עקב הפסקת החכירה כאמור.
ב. גובה הפצויים יקבע ע"י ועדת הפצויים כאמור בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מיום 8.11.66 (החלטה 13) שנתמנתה לקביעת שיעור הפצויים עבור קרקע חקלאית המוחזרת לחזקת המינהל.
3. קרקע כאמור שהוחזרה לחזקת המינהל תוקצה ע"י המינהל ע"פ נוהליו המקובלים.
4. הוראות החלטה זו יחולו במידה ואינן נוגדות את האמור בחוזה החכירה שבין המינהל לבין החוכר."
משמעות ההחלטה, ביטול זכות החוכר להנות מעליית שווי הקרקע בעקבות שינוי ייעוד, דבקות בהוראות חוזי החכירה כלשונן, ופיצוי לפי שווי הקרקע ביעודה הקודם.
כ-5 שנים לאחר מכן בתאריך 11.9.84 נערכה רפורמה בנושא במסגרת החלטה מס´ 296 אשר קבעה, בין השאר, כדלקמן:

החלטה מס´ 296 (1984)
במקרים בהם שונה ייעודה של קרקע חקלאית המוחכרת לשימוש חקלאי לתקופה ארוכה יהיה חוכר הקרקע רשאי לנצלה לפי הייעוד החדש בתנאים שלהלן:
"(א) החוכר יהיה רשאי לבקש מהמינהל לבצע עיסקת שינוי ייעוד וניצול לגבי שטח שלא יעלה על 20 דונם משטח הקרקע הנקוב בחוזה. יתרת שטח הקרקע על פי אותו חוזה תוחזר למינהל תמורת פיצויים שייקבעו על ידי ועדת הפיצויים שמונתה בהתאם להחלטת המועצה מיום 8.11.66.
(ב) בתמורה לביצוע עסקת שינוי ייעוד וניצול כאמור ישלם החוכר למינהל דמי חכירה ראשוניים בשיעור של 40% מערך הקרקע לפי הייעוד והניצול החדשים, לפי הגבוה מבין שומת השמאי הממשלתי את הקרקע לפי הייעוד והניצול החדשים, או התמורה הנקובה בחוזה להעברת זכויות (במקרים בהם ביקש החוכר להעביר את זכויותיו בקרקע אגב ביצוע עסקת שינוי ייעוד וניצול כאמור).
במקרים בהם ניתן על-פי החלטות המועצה להוון את דמי החכירה השנתיים ישלם החוכר 51% מערך הקרקע שייקבע כאמור לעיל."
"המינהל ישתתף בהוצאות היטל ההשבחה ששולם על ידי החוכר בגין שינוי הייעוד של הקרקע, וזאת בשיעור שלא יעלה על מחצית מהיטל ההשבחה ששולם ע"י החוכר או מחצית מהסכום שהחוכר ישלם למינהל עבור ביצוע עיסקת שינוי היעוד והניצול - הנמוך ביניהם."
"א. החלטה זו לא תחול על מי שבחוזה שנחתם עמו נקבע במפורש שבמקרה של שינוי ייעוד מקרקע חקלאית ליעוד אחר, הקרקע ששונה יעודה תוחזר למינהל תמורת פיצויים כאמור באותו חוזה או כפי שתקבע הוועדה לפיצויים חקלאיים שמונתה בהתאם להחלטת המועצה.
ב. החלטה זו לא תחול על קרקע המוחכרת בתנאי נחלה ביישוב חקלאי או המוחכרת למוסד חינוכי."
ההחלטה דנה באותם חוזי חכירה אשר אינם מכילים סעיף מפורש לגבי החזרת הקרקע למינהל בעת שינוי ייעודה החקלאי ומסוייגת רק לשטחי שיפוט של ישובים עירוניים, תוך מגבלה שהפיצוי שישולם על בסיס ייעודה החדש של הקרקע, לא יהיה בגין שטח העולה על 20 דונם לחוזה חכירה, המהווה כשני שלישים מגודלה של נחלה ממוצעת ובתנאי ששנוי הייעוד נעשה ביוזמה של המינהל או של רשות ממלכתית או עירונית.
להערכת המינהל כפי שהובאה בדברי ההסבר, מדובר במקרים מעטים וניתן יהיה להגיע על בסיס החלטה זו להסכמה עם החוכרים לגבי ניצול הקרקע.
ההחלטה תואמת את הנהוג במינהל במקרים של שנוי ייעוד וניצול במגזר העירוני.

החלטה מס´ 432 (1989)
ב-2.11.89 נתקבלה החלטה מס´ 432. החלטה זו ביטלה החלטות קודמות וקבעה כדלקמן:
"במקרים בהם שונה ייעודה של קרקע חקלאית המוחכרת לשמוש חקלאי לתקופה של 49 שנים, לייעוד אחר, יוכל המינהל, לפי שיקול דעתו, להציע לחוכר לפעול באחת משתי הדרכים הבאות:
א. להחזיר למינהל את הקרקע ששונה ייעודה כאמור, ותמורת זאת ישלם המינהל לחוכר 25 אחוזים מערך הקרקע שהוחזרה למינהל לפי שומת השמאי הממשלתי, בהתאם לייעוד החדש, בתוספת שווי השקעות החוכר באותה קרקע, על פי קביעת ועדת הפיצויים, בתנאי שסך שני הסכומים הנ"ל לא יעלה על 40 אחוזים מערך הקרקע, לפי שומת השמאי הממשלתי, בהתאם לייעוד החדש.
היטל ההשבחה שיחול בגין שנוי הייעוד האמור לא ישולם על ידי החוכר.
ב. לנצל את הקרקע בהתאם לייעוד החדש, בתנאי שישלם למינהל 51% אחוזים מערך הקרקע, לפי שומת השמאי הממשלתי, בהתאם ליעוד החדש בנכוי שווי השקעות החוכר באותה קרקע, על פי קביעת ועדת הפיצויים, בתנאי שסכום הפיצויים לא יעלה על 20 אחוזים מערך הקרקע, לפי שומת השמאי הממשלתי, בהתאם לייעוד החדש, הסכום ששולם ייחשב כאילו שולמו דמי חכירה שנתיים מהוונים בתשלום חד-פעמי בשעור של 91 אחוזים מערך הקרקע.
היטל השבחה שיחול בגין שנוי הייעוד האמור ישולם על ידי החוכר.
ג. ההחלטה לא תחול:
א. על מי שבחוזה שנחתם עמו נקבע במפורש שבמקרה של שינוי ייעוד מקרקע חקלאית לייעוד אחר, הקרקע ששונה ייעודה תוחזר למינהל תמורת פיצויים כאמור באותו חוזה או כפי שתקבע ועדת הפיצויים.
ב. על קרקע המוחכרת בתנאי נחלה או המוחכרת למוסד חינוכי."
החלטה זו החזיקה עד אישור החלטה מס´ 533 ממועד 11.5.92.

החלטה מס´ 533 (1992)
בהחלטה 533 נקבע, בין השאר, כדלקמן:
הוחכרה קרקע בחכירה לדורות או לתקופה שאינה פחותה מעשרים ואחת שנים, למטרת שימוש חקלאי, בתנאי נחלה או שלא בתנאי נחלה, לרבות כמשבצת לישוב חקלאי בחוזים זמניים מתחדשים, ושונה ייעודה, מוסמך בזה המינהל לפעול (בכפוף לקיום תנאים שפורטו), לפי אחת מן החלופות הבאות:
א. (1) ליתן לחוכר פיצוי כספי בעד ביטול החוזה והשבת הקרקע לידיו בשעור של 25 אחוזים משווי הקרקע לפי ייעודה החדש, כפי שייקבע על ידי השמאי הממשלתי, בתוספת שווי השקעות החוכר בקרקע, על פי קביעת ועדת הפיצויים, ובתנאי שסך שני הסכומים הנ"ל לא יעלה על 40 אחוזים, לפי שומת השמאי הממשלתי, בהתאם לייעוד החדש.
(2) תשלומי מיסים, אגרות וכיוצא באלה החלים על הקרקע עד למועד הפנוי וכן תשלום מס שבח - יחולו על החוכר.
(3) הסכום הנזכר בסעיפים א. (1) - (2) לא יפחת מהסכומים הבאים:
(1) בעד קרקע נטועה - 12,500 שקלים חדשים לדונם;
(2) בעד קרקע שלחין - 7,500 שקלים חדשים לדונם;
(3) בעד קרקע בעל - 2,500 שקלים חדשים לדונם;
ב. (1) לאפשר לחוכר או לאחר מטעמו לחכור את הקרקע ששונה ייעודה כולה או חלקה, לפי שקול דעת המינהל, למטרת שימוש לפי הייעוד החדש, ללא מכרז, תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים בשעור 51 אחוזים משווי הקרקע לפי ייעודה החדש, וייחתם חוזה חכירה מהוון (91 אחוזים) כמקובל במינהל.
(2) מקום שנהוגים פטורים או הנחות ממחיר הקרקע יהיה התשלום למינהל בשעור 51 אחוזים, כאמור לעיל, מהמחיר הנהוג באותו מקום.
(3) לא ישולמו לחוכר פיצויים בשל הקרקע הנזכרת בסעיף ב(1).
(4) היטל ההשבחה, אם יחול בגין שינוי היעוד במקרה הנזכר בסעיף ב(1). ישולם על ידי החוכר.
ב-31.8.92 אושרה החלטה נוספת (548) הקובעת דין קרקע חקלאית שנמסרה בחוזים עונתיים מתחדשים בעת שינוי ייעוד.

החלטה 548 קובעת כדלקמן:
נמסרה קרקע חקלאית בחוזים עונתיים שחודשו ברציפות לאותו מחזיק, או המוחזקת ומעובדת על ידו ברציפות במשך 15 שנים לפחות, ושונה ייעודה, מוסמך המינהל, בכפוף לתנאים שפורטו, לפעול כאמור להלן:
1. המינהל רשאי לשלם למחזיק הנ"ל פיצוי בשיעור של עד שני שליש מהסכומים הבאים:
א. בעד קרקע נטועה - 12,500 שקלים חדשים לדונם.
ב. בעד קרקע שלחין - 7,500 שקלים חדשים לדונם.
ג. בעד קרקע בעל - 2,500 שקלים חדשים לדונם.
2. אם הקרקע נמצאת מדרום לקו קרית גת-אשקלון הפיצויים יהיו בשיעור שליש מהסכומים הנ"ל.
3. תשלום מיסים - אגרות וכיוצא באלה החלים על הקרקע עד למועד הפינוי וכן תשלום מס שבח - יחולו על המחזיק.
כשנה לאחר מכן ב-13.10.93 אושרה החלטה 611 אשר הטילה מגבלות ביחס להחלטה 533 וקובעת כדלקמן:

החלטה מס´ 611 (1993)
הוחכרה קרקע בחכירה לדורות או בחוזה שתקופת החכירה שבו אינה פחותה מעשרים ואחת שנים, למטרת שימוש חקלאי, בתנאי נחלה או שלא בתנאי נחלה, לרבות כמשבצת לישוב חקלאי בחוזים זמניים מתחדשים, ושונה ייעודה, מוסמך המינהל, בתנאים שפורטו, לפעול בהתאם לאחת או יותר מן החלופות הבאות:
א. (1) ליתן לחוכר פיצוי כספי בעד ביטול החוזה והשבת הקרקע לידיו. הפיצוי יהא מורכב כדלקמן:
א. 25 אחוזים מתקבולי המינהל שיתקבלו בפועל בעקבות מיכרז לגבי אותה הקרקע. אם תוקצה הקרקע שלא בדרך של מכרז - 25 אחוזים מערך הקרקע לפי ייעודה החדש כפי שיקבע ע"י השמאי הממשלתי וכן -
ב. שווי השקעות החוכר בקרקע, ובלבד שבכל מקרה לא יעלה הסכום שייקבע על הסך של 15 אחוזים משווי הקרקע לפי יעודה החדש עפ"י שומת השמאי הממשלתי.
(2) תשלומי מיסים, אגרות וכיו"ב החלים על הקרקע עד למועד הפנוי וכן תשלום מס שבח - יחולו על החוכר.
ב. (1) לאפשר לחוכר, לרבות לאחר מטעמו, לחכור את הקרקע ששונה ייעודה, כולה או חלקה, לפי שיקול דעת המינהל, למטרת שמוש לפי הייעוד החדש, ללא מכרז, תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור 51 אחוזים משווי הקרקע לפי ייעודה החדש, כפי שייקבע על ידי השמאי הממשלתי, בכפוף למלוי תנאי חוזה פתוח מהוון המקובל במינהל (91 אחוז), שעליו יחתום החוכר.
(2) היטל ההשבחה, אם יחול בגין שינוי היעוד, יחול על החוכר וישולם על ידו.
החלטה זו החזיקה עד 6.4.94 מועד בו הוקפאו כל ההחלטות לעיון מחדש, וזאת לפי החלטה מס´ 640.

החלטה מס´ 640 (1994)
מטרת ההחלטה להשעות טיפול ולהימנע מפעולה לפי החלטות המועצה מס´ 533 והחלטה 611, לא להתקשר על פיהם בכל דרך שהיא ולא להתחייב כלפי גורם כל שהוא או לנהל משא ומתן עמו על פי סעיפי ההחלטות עד לקבלת החלטה חדשה.
במסגרת ההחלטה מונתה ע"י שר הבינוי והשיכון יושב ראש המועצה, ושר האוצר, וועדה שתבדוק ותעיין מחדש בהחלטות האמורות ותגיש מסקנותיה והמלצותיה - ובכלל זה דרכי הפעולה הנדרשות לישום יעיל ומהיר של שווק קרקעות חקלאיות (להלן וועדת רונן).
כבר במועד הישיבה נתגלו פרצות בהחלטת ההקפאה. באותה ישיבה עצמה, בה נתקבלה החלטה 640 על הקפאת ההסדר, נקבע גם (בהחלטה 647) כי "לפנים משורת הדין" יחולו תנאים אחרים לגבי קרקע ברמת השרון ששונה יעודה.
פרטי ההסדר לא פורסמו.
בתאריך 23.6.94 נתקבל שינוי להחלטה 640 כדלקמן:

החלטה מס´ 658
"מינהל מקרקעי ישראל ימשיך להקצות קרקע למגורים בישובים החקלאיים, על פי החלטת המועצה מספר 612 (החלטה העוסקת בבניה למגורים בישובים ובאגודות חקלאיות) גם בתקופת ההשעיה, כאמור בהחלטה 640, תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים מופחתים, בשיעור שהיה נהוג בכל ישוב ערב קבלת החלטה 640".
ובהמשך נקבע גם כדלקמן:
מינהל מקרקעי ישראל, בתנאים שפורטו, ימשיך בקיומן של עסקאות אשר אושרו בהנהלת המינהל ויש לגביהן ת.ב.ע מאושרת או תכנית מפורטת מאושרת המאפשרות מתן היתרי בניה לאלתר, בהתאם לרשימה שצורפה בתוספת להחלטה.
החלטה זו רק פרצה את הדרך לאישור פרוייקטים נוספים, אשר היו בצנרת וטרם נחתמו לגביהן עסקאות. לחץ השוק וההגיון העסקי, או חוסר ההגיון שבהקפאת המשק, הביא בתוך חודשיים נוספים בתאריך 18.8.94 לקבלת החלטה חדשה.

החלטה מס´ 663
בהתאם להחלטה מונתה ועדה לבחינת עסקות בתהליך, שהטיפול בהן הוחל לפי החלטות מס´ 533 ו611- של המועצה והוקפא ע"י החלטה מס´ 640.
החלטת ממשלה
ב-14.8.94 נתקיימה ישיבת ממשלה בה הוחלט "להטיל על יו"ר מועצת מקרקעי ישראל להמליץ למועצה על אישור החלטות שיחליפו את החלטות מינהל מקרקעי ישראל מס´ 533 ו-611, שהוקפאו בהחלטה 640".
במסגרת החלטת הממשלה ניקבעו התנאים שהיוו הבסיס להחלטת מועצה, תנאים אלו אומצו בהחלטת מועצה שנתקבלה כחודש לאחר מכן (19.9.94) היא החלטה 666.
החלטה זו עיגנה פעם נוספת את זכויות החוכר להנות מפרי שינוי היעוד. עם זאת קבעה ההחלטה, לראשונה דיפרנציאציה בין חוכרים בתנאי נחלה (בקיבוץ, במושב וכיוצ"ב) לבין חקלאיים פרטיים, חברה לעיבוד חקלאי ומעבד עונתי.
ההחלטה גם קבעה מועד קובע, הוא 11.5.92, וזכאי להנות מההחלטה רק מי שהיה בעל זכות בקרקע באותו מועד.

להלן עיקרי ההחלטה:
החלטה 666
ההחלטה דנה בקרקע חקלאית שיעודה שונה למטרה אחרת וקובעת בין השאר:
א. פיצויים לחוכר בתנאי נחלה
1. בוטל חוזה חכירה של חוכר בתנאי נחלה, יהיה החוכר זכאי לפיצוי כספי כמפורט להלן:
במרכז הארץ - 27% מבסיס הפיצוי.
באיזור עדיפות לאומית ב´ - 28% מבסיס הפיצוי.
באיזור עדיפות לאומית א´ - 29% מבסיס הפיצוי.
הבסיס לחישוב הפיצוי יהיה תקבולי המינהל, כפי שיתקבלו בפועל משיווק הקרקע, במכרז.
2. החוכר יהיה זכאי לבקש ולקבל מהמינהל, במקום הפיצוי הכספי המגיע לו (או חלק ממנו) חכירה של חלק מהקרקע ששונה ייעודה, ששוויו יהיה 27% או 28% או 29%, לפי האיזור משווי הקרקע בהתאם לזכויות הבניה לפי תוכנית שינוי היעוד.
3. בחר החוכר לקבל חכירה של חלק מהקרקע כאמור, יבוטל חוזה החכירה החקלאי, הקרקע תוחזר בשלמותה למינהל ולאחר שינוי הייעוד ייחתם עם החוכר, או מי מטעמו, הסכם פיתוח לחוזה חכירה מהוון ב-91% בלא תמורה לגבי החלק מהקרקע כמפורט לעיל.
4. בעד שטח ששונה יעודו לפי תכנית אחת, הכוללת קרקע המוחכרת ביותר מחוזה חכירה אחד לחוכרים שהחלטה זו חלה עליהם, ישולם לחוכרים פיצוי בכסף או בקרקע, על פי טבלת איזון שיכין השמאי הממשלתי לגבי התוכנית בשלמותה בהתייחס לשטח היחסי של כל בעל זכויות בשטח ששונה יעודו.
ב. פיצויים לחקלאי פרטי
בוטל חוזה חכירה של חקלאי פרטי בהתאם להחלטה זו, יהיה החוכר זכאי לפיצוי כאמור בסעיף א´ ובלבד שגודל השטח שבשלו יקבל פיצוי כאמור לא יעלה על גודל נחלה כמקובל באותו איזור, לפי קביעת שר החקלאות כפי שהיתה בתוקף בתאריך הקובע: בשל יתרת השטח שיעודו שונה יהיה החוכר זכאי לפיצוי כספי בלבד, כאמור בסעיף ד´, להלן.
ג. פיצויים לחברה לעיבוד חקלאי
בוטל חוזה חכירה של חברה לעיבוד חקלאי, בהתאם להחלטה זו, יהיה החוכר זכאי לפיצוי בכסף או בקרקע בעד כל הקרקע ששונה יעודה, כמפורט להלן:
במרכז הארץ - 13.5% מבסיס הפיצוי
באזור עדיפות לאומית ב´ - 14% מבסיס הפיצוי.
באזור עדיפות לאומית א´ - 14.5% מבסיס הפיצוי.
ד. פיצויים למעבד עונתי
שונה יעוד הקרקע שהוכשרה למעבד עונתי, יהא השוכר זכאי לפיצוי כספי בלבד, כמפורט להלן:
בעד קרקע מטע - 10,000 שקלים חדשים לדונם.
בעד קרקע שלחין - 6,000 שקלים חדשים לדונם.
בעד קרקע בעל - 2,000 שקלים חדשים לדונם. אם הקרקע נמצאת מדרום לקו קרית-גת אשקלון יהיו הפיצויים בשיעור 50% מהסכומים הנקובים.
ה. תכנון לשינוי יעוד בשטח המהווה משבצת של אגודת ישוב חקלאי
בתכנון של שינוי יעוד בשטח המהווה חלק ממשבצת של אגודת ישוב חקלאי יפעל המינהל להגיע להסכמה עם החוכר לגבי תוכנית שינוי היעוד.
ו. כל צד ישא בתשלום המיסים החלים עליו על פי כל דין.
לשם הבהרה, תשלומי מיסים, אגרות וכיוצא באלה החלים על הקרקע עד למועד הפינוי וכן תשלום מס שבח - יחולו על החוכר.
בנוהלי המינהל ייקבע שחוזה החכירה יבוטל לפני שינוי היעוד.
ז. א. פיצוי לפי החלטה זו יינתן רק למי שהיו בעלי זכויות בקרקע בתאריך הקובע (11.5.92).
ב. בשל שינוי יעוד בקרקע שהזכויות בה הועברו לאחר התאריך הקובע, או שהוחכרה לראשונה לאחר התאריך הקובע, ישולם לחוכר פיצוי כספי בהתאם לתנאי חוזה החכירה בלבד.
ג. פיצוי לאגודת מושב ישולם בהתאם לזכויות שהיו בתאריך הקובע בלי קשר להעברות זכויות אחרי התאריך הקובע.
ח. טיפול בעיסקות שבתהליך
ניקבעו תנאים לאישור עיסקאות שהנהלת המינהל אישרה בעבר לפי החלטות המועצה מס´ 533 ו611-, ואשר יש לגביהן תכנית מפורטת מאושרת, המאפשרת קבלת היתרי בניה מיידיים.
ט. החלטת המועצה מס´ 441 תישאר ותישמר במתכונתה הנוכחית (החלטה מס´ 441 בשינויים המפורטים להלן:
שיעור תשלום דמי חכירה מהוונים יהיה כדלקמן:
במרכז הארץ - 51%
באזור עדיפות לאומית ב´ - 26%
באזור עדיפות לאומית א´ - 16%
תשלום היטל השבחה יחול על החוכרים.
י. ההחלטה ביטלה את החלטות מס´ 548 ו-611.

באותה ישיבה עצמה אומצה החלטה מס´ 667 המתקנת את החלטה 666. החלטה זו קובעת שלמרות האמור בהחלטה 666, לשוכר קרקע חקלאית (כשהחכירה עונה לתנאים שלהלן:
1. החכירה איננה בתנאי נחלה, 2. מטרת החכירה - עיבוד חקלאי, 3. בחוזים זמניים מתחדשים, לתקופה של לא יותר מ-3 שנים בכל פעם, שחודשו ברציפות לאותו שוכר ובאותה קרקע לתקופה שאינה פחותה מ-21 שנה עד התאריך הקובע), יינתן פיצוי בשיעורים שנקבעו לגבי חברה לעיבוד חקלאי, ובלבד שהפיצוי לא יינתן על קרקע בגודל העולה על גודל נחלה כמקובל באזור.
התערבות בית המשפט
על החלטות 666 ו667- הוגשו עתירות לבית המשפט העליון. בתאריך 20.6.95 נתקבלה החלטת בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, המבטלת את החלטות המועצה מס´ 666 ו-667.
באותו יום בהחלטה מס´ 719 החליטה מועצת מקרקעי ישראל על מינוי ועדה מיוחדת אשר תגבש החלטה חדשה בנושא. כמו כן, הוחלט להקפיא גם את החלטות 611 ו-533 ובתאריך 3.7.95 נתקבלה החלטה 727 הקובעת כדלקמן:

החלטה 727
א. פיצויים לחוכר בתנאי נחלה
1. בוטל חוזה חכירה של חוכר בתנאי נחלה בהתאם להחלטה זו, יהיה החוכר זכאי לפיצוי כספי כמפורט להלן:
במרכז הארץ - 27% מבסיס הפיצוי.
באזור עדיפות לאומית ב´ - 28% מבסיס הפיצוי.
באזור עדיפות לאומית א´ - 29% מבסיס הפיצוי.
הבסיס לחישוב הפיצוי יהיה תקבולי המינהל, כפי שיתקבלו בפועל משיווק הקרקע במכרז.
2. החוכר יהיה זכאי לבקש ולקבל מהמינהל, במקום הפיצוי הכספי המגיע לו (או חלק ממנו) ובהתאם לו, חכירה של חלק מהקרקע ששונה יעודה, ששוויו יהיה 27% או 28% או 29%, לפי האיזור, משווי הקרקע בהתאם לזכויות הבניה לפי תוכנית שינוי היעוד.
בחר החוכר לקבל חכירה של חלק מהקרקע כאמור, יבוטל חוזה החכירה החקלאי, הקרקע תוחזר בשלמותה למינהל ולאחר שינוי הייעוד ייחתם עם החוכר, או מי מטעמו, הסכם פיתוח לחוזה חכירה מהוון ב-91% בלא תמורה.
ב. פיצויים לחקלאי פרטי
בוטל חוזה חכירה של חקלאי פרטי בהתאם להחלטה זו, יהיה החוכר זכאי לפיצוי כאמור בסעיף 1 ובלבד שגודל השטח שבשלו יקבל פיצוי, כאמור, לא יעלה על גודל נחלה כמקובל באותו אזור. בשל יתרת השטח שיעודו שונה יהיה החוכר זכאי לפיצוי כספי בלבד.
ג. פיצויים לחברה לעיבוד חקלאי
בוטל חוזה חכירה של חברה לעיבוד חקלאי בהתאם להחלטה זו, יהיה החוכר זכאי לפיצוי בכסף או בקרקע בעד כל הקרקע ששונה יעודה, כמפורט להלן:
במרכז הארץ - 13.5% מבסיס הפיצוי.
באזור עדיפות לאומית ב´ - 14% מבסיס הפיצוי.
באזור עדיפות לאומית א´ - 14.5% מבסיס הפיצוי.
ד. פיצויים למעבד עונתי
שונה יעוד הקרקע שהושכרה למעבד עונתי, יהא השוכר זכאי לפיצוי כספי בלבד כמפורט להלן:
בעד קרקע מטע - 10,000 ש"ח לדונם.
בעד קרקע שלחין - 6,000 ש"ח לדונם.
בעד קרקע בעל - 2,000 ש"ח לדונם.
ה. אין בהחלטה זו כדי לפגוע בתוקפן של עיסקות שאושרו בהנהלת המינהל עד יום 20 ביוני 1995 לפי החלטות המועצה מס´ 666 ו667-.

החלטות ממשלה
בתאריך 8.2.98 נתקבלה החלטת ממשלה אשר מטילה על שר התשתיות הלאומיות להביא בפני מועצת מקרקעי ישראל הצעה להחלטה הקובעת כי: -

1. אם שונה ייעוד קרקע חקלאית יהיה חוכר קרקע חקלאית, זכאי לפיצוי בגין שינוי ייעוד הקרקע.
2. בקביעת הפיצוי יתקיים שוויון בין חוכרים שקיבלו את הקרקע לצורך עיבוד חקלאי. הפיצוי יהיה דיפרנציאלי, באזורי הארץ השונים, הפיצוי יהיה במקרקעין או בכסף על פי העקרונות הקבועים בהחלטה 727.
3. שיעור הפיצוי יהיה: -
במרכז הארץ - 24% בשנים 2000-1998
20% בשנים 2002-2001
באזור עדיפות לאומית א´- 60% מבסיס הפיצוי שנקבע בהחלטה 727.
ובמקומות שנהוג פטור ממכרז 91% משווי הקרקע לפי הערכת השמאי הממשלתי.
באזור עדיפות לאומית ב´- 40% בשנים 2000-1998
30% בשנים 2002-2001
עד כה לא נתקבלה החלטה מתאימה במועצת מקרקעי ישראל.

להלן ריכוז מסכם של עיקרי ההחלטות: -

(*) סעיף 15 - הסעיף הקובע כי בשינויי יעוד תושב הקרקע למינהל.

לסיכום
שווי זכויות בקרקעות מינהל שהוחכרו למטרות חקלאיות, מגלמות פוטנציאל אפשרי של הנאה עתידית בעת שינוי ייעוד. גם כאשר נכתב במפורש בחוזה החכירה כי בעת שינוי יעוד תוחזר הקרקע למינהל ללא תשלום פיצויים, שמעבר לשווי הזכויות החקלאיות, באו החלטות מועצת מקרקעי ישראל והקנו זכויות.
הרחבה זו החלה כבר בהחלטה 123 משנת 1973 עם קביעת פיצוי בשיעור 25% משווי הקרקע ביעודה החדש ואפשרות לביצוע יזמות בקרקע.
מאז ועד היום חלו שינויים ותהפוכות ואולם משנקבע העיקרון אין פלא ששוק המקרקעין מגיב על פוטנציאל הבניה בהקניית ערכים לקרקעות חקלאיות מוחכרות.
נוצר מצב (הדומה למצב שנוצר בעת חקיקת חוק הגנת הדייר) בו קיימים כיום בשוק שני סוגי בעלי זכויות בקרקע חקלאית.
א. בעלי זכויות שרכשו זכויותיהם לפני 1973 כאשר למגבלות הרשומות בחוזה החכירה, לגבי ההנאה העתידית בעת שינוי ייעוד, היה משקל ולפיכך שווי הרכישה לא שיקף זכויות אלו.
ב. בעלי זכויות שרכשו זכויותיהם לאחר 1973, כאשר גם במקרה שהחוזה כולל מפורשות סעיפים מגבילים בעת שינוי יעוד, היה סביר להניח כי ייהנו מהליך שינוי הייעוד ולפיכך שווי הקרקע שיקף פוטנציאל זה.
במבט בוחן של התפתחות החלטות המועצה ניתן להבחין בהרחבת זכויות החקלאים ע"י הקניית זכויות הנובעות מייעוד הקרקע לאחר שינויו גם לגבי חוזים שבמפורש קובעים כי לחוכר אין חלק בזכויות אלו. עם זאת חל לאחרונה כרסום בזכויות אלו עד רמה של הקפאת ההחלטות והקפאת עסקאות, וזאת בעיקר לאור אי בהירות בנושאי מיסוי (במיוחד היטלי השבחה). תוצאה זו נוגדת המדיניות המוצהרת של הממשלה ומחייבת נקיטת צעדים שיעמידו בסיס כלכלי ותמריץ אמיתי לביצוע עסקאות לתועלת המשק. שווי המקרקעין מושפע בכל מקרה מהמגמה הברורה כמו מהחלטות הממשלה לפיהן: "אם שונה ייעוד קרקע חקלאית, יהיה חוכר קרקע חקלאית, זכאי לפיצוי בגין שינוי ייעוד הקרקע, בהתאם לייעודה החדש".