מדיניות קרקעית במדינת ישראל

הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

25/06/1998

סקירת החלטות מועצת מקרקעי ישראל (החל מהחלטה 533) ככלי לביצוע מדיניות קרקעית

פרק א' - כללי

מנהל מקרקעי ישראל הוקם מתוקף חוק מנהל מקרקעי ישראל, תש"ך – 1960 ומהווה הזרוע המבצעת של הממשלה המיישמת באמצעותו את המדיניות הפיסקאלית בנושא קרקעות.

סעיף 3 לחוק קובע כי "הממשלה תמנה מועצת מקרקעי ישראל שתקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המנהל, תפקח על פעולות המנהל ותאשר הצעת תקציבו שיקבע בחוק" (הדגשה של ע.צ.).

מכאן שמועצת מקרקעי ישראל, שהינה גוף המהווה חלק ממנהל מקרקעי ישראל, קובע ומנהל את המדיניות הקרקעית באופן ישיר בכ-93% מהקרקעות במדינת ישראל ובפועל מהווה הכלי העיקרי לביצוע מדיניות קרקעית.

הגוף - דונם אחוז מהקרקעות המנוהלות ע"י המנהל.

קרן קיימת לישראל 2,340,000 12%.

רשות הפיתוח 2,550,000 13%.

מדינת ישראל 14,200,000 75%.

סה"כ 19,090,000 100%.

באופן כללי ניתן לומר כי החלטות המועצה נוגעות לשני סוגי קרקעות עיקריים הכוללים קרקעות חקלאיות וקרקעות עירוניות. מטבע הדברים, מאופיינות ההחלטות בנוגע לכל אחד מסוגי הקרקעות שהוזכרו לעיל בהיבטים שונים.

החלטות המועצה בנוגע לקרקעות עירוניות עוסקות, ברובן, בתשלומים שונים המתחייבים מחוזי החכירה (דמי היוון, דמי הסכמה, דמי שינוי יעוד וניצול וכד'), ואילו החלטות בעניין קרקעות חקלאיות עוסקות, באופן טבעי, בשינוי יעוד הקרקע מיעוד חקלאי לקרקע לבניה (מגורים, תעשיה וכד') , וכן בהסדרים הכספיים, המתחייבים כתוצאה מהשינוי, בין המנהל לחוכר.

יצוין כי החלטות המועצה בגין שינוי היעוד מאופיינות, מלבד השינוי המהותי בשיעורי הפיצויים, במעורבות הולכת וגוברת של המנהל בתכנון וביזמות, מעורבות אשר הייתה נמוכה יותר בעבר. עוד יצוין כי למרות שבחלק מחוזי החכירה מצוין כי עם שינוי היעוד חוזרת הקרקע למנהל, עפ"י רוב אין המנהל מממש סעיף זה, והחלטותיו בגין שינוי היעוד כוללות מנגנון פיצוי לבעל חוזה החכירה, המביא בחשבון כי בעל הזכות בקרקע (חוכר, חברה לעיבוד חקלאי, חקלאי פרטי, מעבד עונתי והכל בכפוף לתנאים ולסייגים המפורטים בהחלטות), הינו בעל זכויות בקרקע וזאת מעבר לזכויות עפ"י השימוש החקלאי.

פרק ב' – הבסיס התחיקתי

ניהול הקרקעות, הן עד להקמת המנהל והמועצה והן לאחריו התנהלו ומתנהלים כיום על פי הבסיס החוקי כדלקמן:

1. חוק נכסי נפקדים, תש"י1950-

עפ"י החוק הועברו נכסי הנפקדים (המוגדרים בחוק), לניהול גוף שהוקם לצורך זה, האפוטרופוס לנכסי נפקדים. סמכויות האפוטרופוס (הממונה על נכסי הנפקדים), הינן, בין השאר, להגיש תביעה ולפתוח

בפעולה משפטית אחרת נגד כל אדם, ולהיות תובע, נתבע או בעל דין בכל פעולה משפטית. לפי סעיף 19 לחוק מוגבלות סמכויות האפוטרופוס אולם הותרה מכירת נכסים לרשות לפיתוח.

2. חוק רשות הפיתוח (העברת נכסים), תש"י1950-

עפ"י החוק סמכויות הרשות לפיתוח הינן, בין השאר, כדלקמן:

א. לקנות נכסים, לשכרם, לחכרם, להחליפם ולרכשם בדרך אחרת.

ב. לבנות, להקים, לסלול, לשנות, לתקן, להשלים, לשפר, לפתח, לקיים, להחזיק, לנהל, להפעיל ולהסדיר בניינים, דרכים, כבישים, מסילות ברזל, גשרים, תעלות , מכרות, קווי תחבורה, נמלים, שדות תעופה, בתי

חרושת, מפעלי השקאה, מפעלי ייעור, מפעלי חשמל, מפעלי תחבורה, מפעלי מים, מפעלי התיישבות, מפעלי שיכון ומפעלים אחרים.

ג. למכור נכסים, להעבירם בדרך אחרת, להשכירם, להחכירם ולשעבדם.

סעיף 3.(10) לחוק קובע כי בין סמכויות רשות הפיתוח "לבצע כל סמכות מסמכויותיה ביחד או בשותפות עם מוסדות המדינה, הסוכנות היהודית לארץ ישראל, הקרן הקיימת לישראל, רשויות מקומיות, חברות, אגודות שיתופיות וגופים או אנשים אחרים. כל פעולה במקרקעי ישראל לפי סעיף זה תעשה ע"י מנהל מקרקעי ישראל". (הדגשה שלי ע.צ.).

3. חוק נכסי המדינה, תשי"א1951-

מטרת החוק הנה מיסוד העברת הבעלות מהקרקעות אשר היו בבעלות הנציב העליון לממשלת מדינת ישראל. כמו כן קובע החוק כי "ממשלה, הרשאית בשביל המדינה לרכוש נכסים המצויים בישראל או

מחוצה לה, בדרך קניה, חליפין או בכל דרך אחרת, לשכרם לחכרם ולקבל זכויות אחרות בהם, הכל בתנאים שתראם נאותים".

בנוסף נקבע כי בהתחשב בהגבלות החלות על הממשלה המפורטות בו, רשאית הממשלה, בשם המדינה, למכור נכסים מנכסי המדינה- בין אם הם נכסי שלטונות ארץ ישראל ובין אם הם נכסים ללא בעלים ובין

אם הם נכסי מדינה אחרים המצויים בישראל או מחוצה לה- להעבירם בדרך אחרת, להשכירם, להחכירם, להחליפם, לשעבדם, לחלקם, להפרידם, לאחדם, להרשות את השימוש בהם או את ניצולם, ולהעניק

זכויות אחרות בהם, הכל בתנאים שתראם נאותים.

4. חוק יסוד : מקרקעי ישראל

החוק קבע כי ,מקרקעי ישראל, והם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של קרן הקיימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת.

5. חוק מקרקעי ישראל, תש"ך1960-

החוק קובע סייגים לסעיף 1 לחוק יסוד מקרקעי ישראל ומפרט סוגי עסקאות עליהן לא חלה מגבלת מכירה כגון: פעולות רשות הפיתוח, חילופי קרקע מסוימים, מכירות לצורך השלמת קרקעות עד 100 דונם,

העברת זכויות במקרקעי המדינה ובמקרקעי רשות הפיתוח למטרות פיתוח לא חקלאי עד 100 אלף דונם וכד'.

6. האמנה בין מנהל מקרקעי ישראל לקק"ל

באמנה נקבע כי מעת חתימתה (1961) ינוהלו כל הקרקעות של קק"ל, המדינה ורשות הפיתוח בידי המדינה, באמצעות מנהל מקרקעי ישראל. בנוסף נקבע באמנה כי בכל מיקרה לא תימכר קרקע שבבעלות קק"ל

אלא בהסכמת קק"ל.

7. חוק הקרן הקיימת לישראל, התשי"ד1953-

החוק קובע כי העברת נכסי הקרן הקיימת לישראל בע"מ לקרן קיימת לישראל.

8. חוק מנהל מקרקע ישראל

עפ"י חוק זה הוקמו, הן מנהל מקרקעי ישראל לשם ניהול מקרקעי ישראל, והן מועצת מקרקעי ישראל שתקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המנהל.

כאמור, מהווים חוקים אלו את הבסיס התחיקתי לסמכות המנהל והמועצה לניהול וקביעת המדיניות הקרקעית במדינת ישראל.

פרק ג' – החלטות מועצת מקרקע ישראל

הכלי האופרטיבי המצוי בידי מועצת מקרקעי ישראל כולל הן החלטות והן נהלים המפורסמים מפעם לפעם וזאת בכפוף להחלטות ממשלה.

החלטות המועצה הנן החלטות מסוגים שונים, כפי שיפורט בהמשך, והן באות לענות על יעדים שונים ומטרות מגוונות כגון פיזור אוכלוסין, חיזוק ישובים, עידוד צמיחה כלכלית, בטחון וכד'.

בסקירה שלהלן סווגו החלטות המועצה ל5- תתי קבוצות, עפ"י מאפיינים עיקריים, כפי שיפורט להלן:

1. שינוי יעוד בקרקע חקלאית

שינוי זה מסתמן ברצף ההחלטות כדלקמן:

פרוט ההחלטות-מצ"ב נספח א'.

2. הטבות בהקצאה ושיווק קרקע

הטבות בהקצאה ושיווק קרקע נוגעות, עפ"י רוב, לאוכלוסיות מועדפות/מוגדרות באזורים מוגדרים (למשל אזורי עדיפות לאומית).

ההקצאה יכולה להיערך הן בדרך של מכרז או שלא בדרך של מכרז, וזאת, כאמור, תוך מתן עדיפות לאוכלוסיות מוגדרות באזורים המסוימים.

ההקצאה בדרך של מכרז, מטרתה יצירת שווי כלכלי מצד אחד, וניסיון להגיע לנקודת שיווי המשקל בין היצע הקרקעות וביקושן באזור המדובר.

יצוין כי חלק מההחלטות אשר סווגו כהחלטות שעניינן תנאים והטבות כספיות המפלות בין אזורים שונים בארץ ובין אוכלוסיות שונות (לדוגמא עולים, זוגות צעירים, חיילים משוחררים, זכאי משרד השיכון וכד'), כגון החלטות 564, 639 ,671 ,761 מתייחסות לעניין ההקצאות והשיווק וזאת בדרך של מדיניות מפלה.

להלן ריכוז החלטות המנהל העיקריות בנושא הקצאות ושיווק קרקעות:

3. הטבות כלכליות

ההחלטות בגין תנאים/הטבות כספיות נוגעות בעיקר לקרקע עירונית ומביאות לידי ביטוי את המדיניות הקרקעית לעניין חיזוק אזורים מסוימים וכן אוכלוסיות מוגדרות וזאת בדרך של הפלייתם לעומת אחרים,

בעיקר בדרך של מתן הטבות כספיות (כגון הקצאת ושיווק הקרקע במחיר מופחת), וכן בדרך של הנחות בדמי היוון.

החלטות אלו ניתן לסווג ל3- תתי סוגים כדלקמן:

א. הטבות לסקטור אוכלוסייה

ההחלטות עוסקות במתן הטבות לסקטורים מסוימים באוכלוסייה כגון; עולים, זוגות צעירים, חיילים משוחררים, זכאי משרד השיכון וכד'.

ההטבות ניתנות הן בדרך של מתן עדיפות בהקצאת קרקע והן בדרך של הנחות במחירי הקרקע, הנחות בדמי היוון, דמי פיצול וכד'.

ההטבות ניתנות עפ"י קריטריונים של מיקום כגון אזורי עדיפות לאומית, ישובי קו העימות, ישובים חקלאיים, וכד', הן בדרך של בדרך של הנחה במחירי הקרקע והן בדרך של הנחות בתשלומים שונים.

ג. הטבות לפי יעודי קרקע

פרוט ההחלטות-מצ"ב נספח ג'

4. מדיניות בקרקע עירונית

החלטות המנהל מאופיינות בקו מנחה של הקלת החיכוך שבין המנהל לחוכרים עירוניים, מגמה שהחלה עם מבצעי היוון בקרקע רוויה ולאחר מכן בתעשייה ובקרקע לבניה צמודת קרקע.

במסגרת זו בה נקבעת מדיניות הנוגעת לתנאי חכירה בקרקע עירונית, ניתן לסווג החלטות כדלקמן:

מס' החלטהנושאתאריך החלטה601החלטה בדבר מדיניות הנחות בדמי חכירה.28.6.93677ביטול גבית דמי ההיתר בבניה רוויה למגורים.25.11.94678היוון דמי חכירה שנתיים ודמי הסכמה.25.11.94696מכרזי קרקע שהליכי תכנונה טרם הושלמו.22.2.95706החלטה בדבר תוספת יחידות דיור בקרקע ששווקה למגורים.12.4.95713החלטה בדבר עדכון דח"ש ודמי הסכמה בבניה רוויה.29.3.95714החלטה בדבר מבצע היוון דירות מגורים מהוונות לתקופת חכירה נוספת לפי חוק מנהל מקרקעי ישראל התש"ך1960-.29.3.95715החלטה בדבר מבצע היוון דמי חכירה שנתיים-בניה נמוכה למגורים לפי חוק מנהל מקרקעי ישראל התש"ך1960-.29.3.95735החלטה בדבר תוספת יחידות דיור בקרקע ששווקה למגורים-תיקון החלטת מועצה מס' 706.28.9.95747הערכות חדשה-קרקע עירונית.13.12.95

פרוט ההחלטות-מצ"ב נספח ד'.

פרק ד' – סיכום והמלצות

הכלי האופרטיבי המצוי בידי מועצת מקרקעי ישראל לצורך התווית ויישום מדיניותו הקרקעית, הינו החלטות המועצה. ההחלטות דנות במדיניות נובעות ומונחות מהחלטות ממשלה.

ההחלטות סווגו לתתי קבוצות, עפ"י מאפיין עיקרי כדלקמן:

א. שינוי יעוד בקרקע חקלאית.

ב. הטבות בהקצאה ושיווק קרקע.

ג. הטבות כלכליות.

ד. מדיניות בקרקע עירונית.

יישום המדיניות הקרקעית באה לידי ביטוי בהחלטות המועצה ע"י המאפיינים כדלקמן:

א. שינוי יעודן של קרקעות (כולל הרחבת השימושים בהן).

ב. הפליית אזורים מועדפים ואוכלוסיות מוגדרות.

ג. פיצוי בעלי זכויות בקרקעות חקלאיות וזאת לשם עידוד הבניה והיזמות.

ד. מתן הנחות בתשלומים שונים (דמיי היוון, דמי הסכמה וכד') וזאת לצורך הקטנת החיכוך בין המנהל לחוכרים.

ה. עידוד העברת שימושי קרקע שונים מאזורים מסוימים לאזורים אחרים וזאת בדרך של מתן תמריצים (הנחות בדמי היתר).