הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

21/11/2002

אם חשבנו שהמלצות וועדת מילגרום, נגנזו, אזי בשבוע שעבר נכונה לנו הפתעה, ממשלת ישראל החליטה על אימוץ ההמלצות.


עוד בדצמבר 2000, עת גיבשה ופרסמה הוועדה את מסקנותיה, טענתי, לאור המלצותיה המחמירות, כי קיימת סכנה שאימוץ המסקנות ידכא כל תמריץ ליזמות. כיום המצב שונה - אין בנמצא יזמות לדכא.
טענתי העיקרית הייתה, כי המשמעות הכלכלית המיידית של ההמלצות, אם תתקבלנה, הינה הפחתת כדאיות מוחלטת ליזמות מכל סוג שהוא עד כדי אי כדאיות וסטגנציה. במקרה הטוב, מוצע שהמחזיקים בקרקע יוותרו על כל זכויותיהם ויסתפקו בפיצוי הנמוך משווי זכויותיהם החקלאיות, ובמקרים אחרים משמעות ההצעה הינה שהחקלאי יצטרך לשלם מכיסו על מנת לוותר על הקרקע.
ההסתייגות היחידה בהחלטת הממשלה מהשבוע שעבר לגבי המלצות הוועדה הינה לגבי החלטה 727. על פי החלטת הממשלה בטלות ההחלטה תקפה, ועד שלא תגובש מדיניות חדשה, יקומו תחתיה החלטות מועצת מקרקעי ישראל מס´ 1 ו- 343 הישנות. דהיינו, קרקע שייעודה שונה יהיה המחזיק זכאי לפיצוי לפי חוקי ההפקעה לצורכי ציבור הקיימים בעת ביטול זכות החכירה.
גם הבג"ץ, על אף שביטל את החלטות 717, 727, 737 ונסמך בהחלטתו על דו"ח ועדת מילגרום, טוען וקובע כי הפורום המוסמך לקבל החלטות עקרוניות ביחס למדיניות המקרקעין של המדינה הוא מועצת מקרקעי ישראל. לאחר שבג"ץ ביטל את ההחלטות, מן הראוי שמועצת מקרקעי ישראל תשב ותקבל החלטות חדשות תחתיהן.
אימוץ המלצות וועדת מילגרום מהווה מעין מחטף. הוועדה סיימה את עבודתה זה מכבר, כשנתיים לפני שבג"ץ ביטל את ההחלטות, והמערכת השלטונית, קרי הממשלה, ראוי היה שתתייחס למצב החדש שנוצר ביתר רצינות - תקים וועדה חדשה ו/או תאפשר למועצת מקרקעי ישראל לקבל החלטות אחרות.
להלן אביא כמה דוגמאות מההמלצות שאומצו והמעוררות אי נחת בקרב גורמי המקצוע, במיוחד לאור אי הסימטריות להחלטות שבמגזר העירוני.
א. חלקת המגורים
הוועדה מציעה לחזק ולבסס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים. עיון בפרטי ההחלטה מעלה תמיהה בדבר אפליית הסקטור החקלאי מול הסקטור העירוני.
הוועדה ממליצה להגביל ל-2.5 דונם את חלקת המגורים שישונה ייעודה.
הגבלת השטח לא קיימת בנוהלי המינהל במגזר העירוני ואין סיבה שתחול במגזר החקלאי. חוכר קרקע ברמת השרון לדוגמא (שבדיוק כמו חברו החקלאי בגליל ים לא שילם פרוטה עבור זכויות בניה שמעבר לבית החקלאי) לא הוגבל בגודל שטח להפשרה.
ב. פיצול זכויות
בפיצול זכויות מומלץ שישלמו 66% משווי הקרקע, במגזר העירוני משלמים 31% בלבד. הוועדה ציינה שקיימת הקלה בנושא היטל השבחה. ברי שנושא היטל השבחה לא נהיר לוועדה והיא לא השכילה להתמודד עם נושא סבוך זה באופן ענייני.
הוועדה הגדילה לעשות וקבעה שאם המגרש אינו ברצף קרקעי עם המבנה הראשי יגבו דמי חכירה מלאים.
החקלאי יוותר על הקרקע וישלם מחיר מלא עבור הזכויות.
ג. בתוספת זכויות הומלצו שתי חלופות
החלופה הראשונה - פיצול מבנה או חלקת קרקע, במידה שיאשרו בעתיד בנייתן של יחידות נוספות (מעבר ל-3 הנהוגות כיום), תתאפשר תמורת דמי חכירה מלאים. משמעות ההחלטה - לא יתווספו זכויות בניה ויחידות דיור נוספות במשקים. לדעתי, יש להשאיר נושא התכנון לוועדות התכנון האמונות על כך ולא לסכל מראש כל סיכוי לפיתוח והרחבה.
חלופה שניה - יומרו הזכויות לזכויות הקיימות במגזר העירוני. במקרה זה יש להרחיב ההצעה ולקבוע שהזכות המוקנית הבסיסית הינה ל-3 יחידות כפי שמתירים כיום נוהלי המינהל.
אני בהחלט תומך בחלופה זו ובלבד שייקבע סכום הגיוני וסביר לעלות ההיוון. (מוצע להכיר ב-80% דח"ר).
ד. שינוי ייעוד לצרכי הרחבת הישוב
הוועדה ממליצה על גביית דמי חכירה מהוונים מלאים. משמעות ההמלצה הינה דיכוי כל יוזמה מסוג זה.
ה. שינוי ייעוד לתעסוקה
תמורת חוזה חכירה מהוון ביעוד לצרכי תעסוקה ממליצה הוועדה שישלמו דמי חכירה מהוונים מלאים מערך הקרקע לאחר שינוי יעודה. בהתקשרות עם יזם לא יהיה בידי החקלאי מה להציע או לקבל. משמעות ההחלטה - פגיעה ביזמות נדל"נית בקרקעות החקלאיות.
אינני מוצא כל יתרון בקבלת קרקע לפי הערכת השמאי הממשלתי. השמאי הממשלתי מעריך לפי מחירי שוק והתייחסות להערכותיו כאילו הן מוטות כלפי מטה אין לה על מה לסמוך.
מטרות ויעדי הוועדה
מעיון בהמלצות הוועדה עולה שהוועדה הציבה לעצמה מטרות על ובהן:
1. בחינת התכנון האורבני בארץ ישראל וקביעת מדיניות לגבי גודל שטחים ויעודי קרקע
- הוועדה החליטה להגביל את שטח מתחם התעסוקה ל-75 דונם באזור המרכז ועד 150 דונם באזור עדיפות לאומית א´, וזאת משום שבתכנון מרכזים גדולים של 250 דונם "נוצרים אזורי מסחר גדולים ועיוותים שונים".
גודל שטח וייעוד, ראוי שיקבע ע"י וועדות התכנון. קיימות תכניות מתאר ארציות ומחוזיות שמתפקידן לנתח צרכים, ועל פיהם לקבוע יעדי תכנון ופיתוח, ואין זה מעניינה של וועדה הדנה בזכויות חכירה לקבוע גודל של שטחי תעסוקה.
מכל מקום, תכנון שטחים קטנים לוקה בחוסר יעילות ובזבוז וברמה הלאומית אינני משוכנע שקביעה זו נכונה. מן הראוי היה, לייעל את התכנון, לרכזו, לנצל תשתיות באופן מושכל ולאו דווקא לפעול לפי המלצות הוועדה הנכבדה.
- דוגמא נוספת להתערבות בנושא תכנוני הינה המלצה לקבוע שטח מגרש לצרכי הרחבה. גם נושא זה צריך לידון בוועדות התכנון. אין ולא כלום בין זכויות החקלאי לבין גודל מגרשים שיתוכננו בתכניות חדשות.
לא ניתן לקבוע מסמרות בנושא זה וצריך לדון בכל מקרה לגופו.
2. "צמצום פוטנציאל התעשרות"
הוועדה שמה לעצמה למטרה ואני מצטט: "לצמצם את פוטנציאל ההתעשרות".
אין ספק שבאימוץ ההמלצות מטרה זו תושג, אלא שפוטנציאל ההתעשרות יצטמצם גם במגזר העירוני וזה יפגע בכל אחד ואחד מאזרחי המדינה.
לצערי חששותי אלו התאמתו, המצב המשפטי הלא ברור ששורר בארץ, בשלוש השנים האחרונות, והחשש מפני יישום המלצות וועדת מילגרום לגבי שינוי ייעוד בקרקע חקלאית, גרם לירידה משמעותית בהיקף היזמות ובתוך כך לנזק אדיר למפעל הצמיחה וההתישבות בארץ.
על מנת לצמצם את פוטנציאל ההתעשרות ראוי היה שיאמצו את מנגנון המיסוי ולא ידכאו את הפיתוח והצמיחה העתידיים של מדינת ישראל.

צמצום היזמות בארץ, הקטנת מלאי הקרקעות הראוי לתכנון והעברת היוזמה לחו"ל, עלול להביא לכך שמחירי הנכסים המתוכננים על קרקעות פרטיות יאמירו. מחירי דירות ונדל"ן יעלו כתוצאה מהקטנת ההיצע. עד שלא תוגדר מדיניות ברורה, אין מקום כלל ליזמות לצרכי מגורים בקרקע החקלאית שמהווה כ- 90% מהעתודה הקרקעית לפיתוחה של מדינת ישראל. הסיכויים ליזמות בקנה מידה גדול, פריחה כלכלית, תעסוקה ורווחה ייתכנו כנראה בשווקי פולין, צ´כיה והונגריה.
בשוק שבו קיימת גלובליזציה מלאה מוצע לדאוג לתימרוץ יזמים. אין פלא שהיוזמה הישראלית מצאה דרכה לשווקים חדשים בארצות נכר. הגיעה העת להשיב את היתרון היחסי ולתמרץ השקעות בארץ.
בג"ץ החקלאים, אף שביטל את ההחלטות, הסמיך את מועצת מקרקעי ישראל לקבל החלטות אחרות תחתיהן. הממשלה אימצה את המלצות הוועדה ללא החלטה 727. לאור זאת, ואולי זו נקודת האור היחידה, קיים צורך דחוף לקבל החלטה אחרת תחתיה ובין אם תהיה זאת מועצת מקרקעי ישראל או וועדה חדשה שתקום, אני מציע שתעמיד בפניה את המטרות הבאות:
א. פתרון משבר החקלאות וטיפול בחלופות ראויות שיתנו מענה לצוק העיתים, שינוי בסוג אמצעי ייצור שיקנה לישובים עצמאות כלכלית ושמירה על יתרון כלכלי יחסי במשק הישראלי (תוך כדי חיסול עיוותים בחלוקת אמצעי ייצור ובזבוז מים).
ב. עידוד והגדלת הפעילות הכלכלית במשק תוך יצירת מקומות תעסוקה.
ג. עידוד יזמות תוך מתן תמריצים והפניית משאבים להשקעה ופיתוח.
ד. השוואת התנאים הכלכליים באופן שישיבו לארץ השקעות של מקומיים וזרים בדרך של יצירת עדיפות להשקעה בארץ אל מול אלטרנטיבות קיימות במזרח אירופה בפרט ובחו"ל בכלל.
ה. השוואת זכויות המתיישבים במגזר החקלאי אל מול המתיישבים במגזר העירוני וחיסול הקיפוח וההעדפה.
ומה קורה עד לקבלת החלטה חדשה???
במצב החדש שנוצר, קיימים סוגים שונים של חוכרי קרקע. אלו להם אין סעיף המאפשר ביטול החוזה בעת שינוי הייעוד (שזכויותיהם ייקבעו בבית המשפט בעתיד), ואלו שחוזי החכירה שלהם כוללים זכות המינהל לבטל החוזה בעת שינוי הייעוד ולגביהם נקבע כי זכויותיהם מינוריות. חיפשתי ומצאתי שמצב דומה קיים בקרקעות רבות בהן יש מחזיקים.
בנושא זה נתקבלו החלטות רבות המיושמות בעיקר במגזר העירוני. אני מציע שבמקום החלטה 727 שבוטלה, המינהל יישם את החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס´ 531 מיום 11/5/92, הנוגעת לכלל קרקעות המינהל במדינה. לפי ס´ 2 להחלטה מינהל מקרקעי ישראל יפעלו לפינוי מחזיקים משטחי מקרקעי ישראל הדרושים לצורך בניה על פי תוכנית בנין עיר ו/או לצורך יצירת עתודת קרקע לתיכנון ובניה עתידית. ובתוספת להחלטה ס´ 2 נאמר: כאשר פיתוח שטח דורש פינוי ייעשה הפינוי על-ידי היוזמים או על חשבונם.
מוצע שבדומה לפיתוח קרקע תפושה יוציא המינהל מכרזים (באותם אזורים הראויים לפיתוח לפי קריטריונים תיכנוניים), והיזם שיגש למכרז יקח על עצמו לפנות את המחזיקים. עלות הפינוי תיקבע בשוק חופשי בהתאם לזכויות החקלאים לזמן הדרוש לפינויים, למיקום וכיוצ"ב. המדינה תשווק את הקרקע לכל המרבה במחיר.
ההחלטה אגב, מגבילה בעקיפין את שומת הפיצוי למחזיקים וקובעת שעל מנת שהמדינה לא תצא נפסדת לא יפחת שווי הקרקע המשווקת מ- 20% משווי כפנויה.
ההחלטה מאפשרת למינהל, ורצוי שתנצל אפשרות זאת, לפתח קרקעות חקלאיות בשיטה של פרסום מכרזים, ויצירת תחרות בין היזמים. כך גם יושג השוויון המיוחל עם קרקע עירונית, שם מתבצעים מכרזי פינוי בינוי כבר עשרות בשנים.