התקשרויות בין מ.מ.י לבין קיבוצים בשטחי תעשייה ונופש

הכותבים - עדי צביקל, כלכלן ושמאי מקרקעין וזאב כהן, מהנדס ושמאי מקרקעין

03/2005

לאחרונה הוגשו לקיבוצים המנהלים מפעלי תעשייה ונופש מזה שנים רבות דרישות לתשלום דמי חכירה ראשוניים ולתשלום דמי היתר. בין המפעלים כאלה שהוקמו לפני עשרות שנים וביניהם המהווים חלק מאמצעי הייצור של המשק.

מ.מ.י דורש כי ייחתמו חוזי חכירה נפרדים, הדומים לחוזים העירוניים.

להלן התייחסות לזכויות ושווי נכסים אלה המיוחדים במינם מנקודת ראות שמאית.

פרק א' – רקע היסטורי

התנועה הקיבוצית שהחלה בעשור הראשון של המאה, הינה בין השאר תולדה של המדיניות ההתיישבותית. המדיניות שגובשה באותה עת שאפה לגאולת קרקע בשילוב עם יצירת יישוב יהודי בא"י, כשההתיישבות היוותה את הגשמת הציונות.

מיד לאחר מלחמת העולם הראשונה הוחלט במוסדות המיישבים ליישב את הארץ ע"פ סדרי עדיפויות מתוכננים מראש. ד"ר רופין, חבר ההנהלה הציונית, היה ממונה על תכנית זו. היישובים מומנו ע"י המוסדות המיישבים שמטרתם הייתה "לצייד את המתיישבים בכל הציודים הדרושים להנהלת משק רנטבילי".

המטרה הייתה להביא את המתיישבים לידי כך שיהיה גם עצמאים מבחינה כלכלית כך שלא יהיו זקוקים לתמיכה של ההסתדרות הציונית. כבר בשנת 1918 נתקבלה החלטה "להשקיע את כל המרץ בביסוס הענפים הקיימים ובחיפוש אחר ענפים חדשים, כדי לעשות את הקבוצה חי הנושא את עצמו".

מחלקת ההתיישבות פעלה לפי הנחיות הקונגרס הציוני שהחליט:

"שעל ההסתדרות הציונית לגשת מיד לעיבוד קרקעות, שנרכשו זה לא כבר, היישובים שהוחל בביסוסם יש לבססם ולהפכם למושבים קבועים...ויש להבטיח את קיומם ע"י הקצבה מספקת למטרה זו".

מיקום הקיבוצים תוכנן בהתאם למדיניות שתבטיח שליטה גיאוגרפית וביטחונית בנקודות מפתח.

בתקופת המאורעות והמרד הערבי בשנים 1936-1939 עלו קיבוצים על קרקע באזורים מרוחקים ממרכזי היישוב היהודי (חומה ומגדל). הייתה זו פעולה התיישבותית שהיו לה מטרות פוליטיות אסטרטגיות. חלק נכבד מהיישובים הוקמו באזורים חדשים ובאזורים מרוחקים ואף צחיחים המתאימים ליעדים הנ"ל.

באותם שנים נתקבלה החלטה כי ההתיישבות תאופיין ב"משקים מעורבים" שיעסקו במספר אמצעי ייצור. היסודות המשקיים של הקיבוצים יבוססו על מגוון חקלאי ולא חקלאי, לרבות חרושת.

מיד עם קום המדינה, נקבע במסגרת "ועדת הנהלות" בהשתתפות שר החקלאות, נציגי קק"ל והמחלקה להתיישבות של הסוכנות כי המוסדות הלאומיים מעוניינים לפתח קרקעות נטושות וזאת מחמת החשיבות שיוחסי להקמת "יישובי משלט" ו"יושבי ספר". תכניות ההתיישבות תוכננו והותאמו להנחיות המטה הכללי של צה"ל בקביעת ישובים באזורי ספר במגמה שיהוו "חגורות ביטחון" קבועות ונקודות אסטרטגיות בפנים הארץ".

הקיבוצים היוו חלק נכבד מיישום מדיניות ההתיישבות בא"י. חברי הקיבוצים מילאו תפקידים ביטחוניים לאומיים וככאלה נקבע כי יקבלו תמיכה כספית ובלבד שיחזיקו בנקודות האסטרטגיות יעליהו ישבו. במקביל נעשו מאמצים וניתן עידוד לפיתוח ענפי משק נוספים ורווחים שיאפשרו לקיבוץ להגיע לעצמאות כלכלית.

פרק ב' – מצב תכנוני:

הקיבוצים שיושבו המרכז הארץ וצפונה הוקמו בתחום אזורים בהם חלו תכניות בנין ערים מחוזיות מנדטוריות. התכניות מוספרו בהתאם לאזורי תכנון – מרכז R - 6, ירושליםRJ – 5, שומרון – SR – 15, גליל – 1 וכו'. תכניות אלה שהוכנו ביוזמת השלטון המנדטורי תאמו את התפיסות התכנוניות שנועדו לתת תשובות לאוכלוסייה הכפרית והעירונית דאז.

התפיסה התכנונית שבאה לידי ביטוי בתוכניות אלו התירה באזורים המיועדים לחקלאות את התכניות הבאות:

1. Farming, gardening, nurseries and green houses

2. Industries, with the approval of the district commission

3. Recreation buildings

אזורים שהיו בהליכי פיתוח ושחלק מהם מתייחס להתיישבות קיבוצית כונו Development Zone.

באזורים אלה הותרו התכליות דלהלן:

1. Dwelling houses

2. Recreation grounds

3. Private clubs

4. Hotels

5. Other buildings approved by the district commission

פרט לשימושים השונים שהוגדרו לעיל, ניתנו זכויות בניה באדמה חקלאית זכויות אלה אפשרו בניה עד 15% משטח חלקה (או 180 מ"ר) בשתי קומות.

בעת שהוקמו הקיבוצים ובפרט בתקופה של טרום המדינה, היו ענפי תעשיה ותיירות חלק בלתי נפרד מהחקלאות.

פרק ג' – מצב משפטי- זכויות מתיישבים בקרקע.

בעולם הגדול מקובל כי המתיישב באזורים נידחים בעידוד הממשלה זוכה לאחר מספר שנים בזכויות בקרקע. לא ניתן לפתח אזורים נידחים ולפרוס את האוכלוסייה ללא מתן תמורה למתיישב. כך הדבר עד עצם היום הזה. באירופה (שוודיה, נורבגיה, הולנד) ואפריקה – בארצות המתפתחות וכך היה נהוג בארצנו.

להלן מספר דוגמאות לחקיקה שנועדה לעודד התיישבות ופיתוח:

1) חוקי הקרקעות בארץ

בתקופת השלטון התורכי ולאחר מכן בתקופת השלטון המנדטורי, ועם קום המדינה נהגו בארץ לפי החקיקה העות'מאנית: "מי שנטל ברישיון הממשלה קורקע "מוואת" על מנת לעשותה שדה, כלומר–לעבדה, לשפרה, להכשירה ולהחיותה – יקבל הקרקע וישלם רק 5% בתור מס רישום". (ראה דוכן). כך נהגו עד שנת 1969 – מועד חיקוק חוק המקרקעין.

2) ארצות הברית

בארה"ב כמו בארצות אחרות מעוגנים בחוקים שונים הסדרים הדומים במהותם ל"מוואת" התורכי.

ה- Homesteadהאמריקאי מוגדר כ:-

"Land given to a settler on condition than he lives on it and cultivates it".

דהיינו, הקרקע הנמסרת למתיישב בתמורה לכך שהוא יחיה עליה ויעבדה.

3) כך ראו עצמם המתיישבים הראשונים בארץ וכך רכשו לעצמם זכויות מתיישבים באדמות
פיקא ובשטחי הברון.

פרק ד' – המדיניות הקרקעית של ממשלת ישראל

1) המדיניות הקרקעית אשר נקבעה ע"י הממשלה בשנת 1965 קבעה יעדים מוגדרים והם:

א. תפרוסת אוכלוסייה מאוזנת.

ב. רווחה חברתית במסגרת חלוקת הקרקע ושימושיה.

ג. קליטת עליה.

ד. שמירה על קרקע חקלאית.

ה. ניצול משאבי הקרקע בצורה אופטימלית בהתאם לצורכי המדינה.

באותה קביעה הוחלט כי הקצאת קרקע חקלאית תתבסס על דמי חכירה בשיעור 2% מגובה ההכנסה הנקייה בנחלה.

2) בשנת 1965/6 נקבעו תנאי מסירת קרקע לתעשייה, למלאכה, למסחר, לבנייני משרדים,
לבתי אוכל, לבידור, לתיירות, להבראה כלהלן:-

א. תנאי מסירת קרקע לתעשייה, למלאכה, למסחר, לבנייני משרדים, לבתי אוכל,
לבידור, לתיירות, להבראה ולנופש ייקבעו על-פי מטרה, שלמענה מיועדת הקרקע בחכירה, לפי פירוט המטרות הבאות:

1) מפעלים תעשייתיים.

2) מלאכה – בתי מלאכה וביתני מלאכה.

3) תיירות – בתי מלון ומוטלים, קמפינג (חניונים).

4) הבראה ונופש – בתי הבראה ומרגוע, שירותי נופש וספורט.

ב. תקופת חכירה.

תקופת החכירה לכל המטרות הנ"ל נקבעה ל- 49 שנה, להוציא מפעלים או מטרות אשר אופיים מצדיק תקופת חכירה קצרה יותר, וחניונים (קמפינג), שלגביהם הועמדה תקופת החכירה על "עד 14 שנה".

ג. דמי חכירה ראשוניים.

שיעור דמי החכירה הראשוניים יהיה שונה באזורי הפיתוח השונים וייקבע על פי עדיפות האזור לפיתוח.

ד. דמי חכירה שנתיים.

דמי החכירה השנתיים יהיו 5% מיתרת ערך הקרקע, לאחר תשלום דמי החכירה הראשוניים, ויהיו צמודים למדד המחירים לצרכן. תוחלת החיוב בדמי החכירה
תהיה שונה באזורי הפיתוח השונים ותיקבע בהתאם לעדיפות האזור לפיתוח.

ה. ערך הקרקע.

ערך הקרקע ייקבע ע"י השמאי הממשלתי, כאשר באזורי פיתוח יעוקר המרכיב הספקולטיבי. ערך הקרקע באזורים בעלי עדיפות א' ב' ג' ו-ד' יקבע על-ידי ועדה משותפת של המנהל ומשרד המסחר והתעשייה או משרד התיירות הפועל בראשותו
של השמאי הממשלתי, עד אשר המועצה תקבע אחרת.

3) ב- 11.9.84 התקבלה במ.מ.י החלטה לפיה: "בתמורה לביצוע עסקת שינוי יעוד וניצול ...
ישלם החוכר למ.מ.י דמי חכירה ראשוניים בשיעור של 40% מערך הקרקע לפי הייעוד
והניצול החדשים. במקרים בהם ניתן על פי החלטת המועצה להוון את דמי החכירה השנתיים, ישלם החוכר 51% מערך הקרקע.

פרק ה' – תנאי חכירה של הקיבוצים

1) בהסכמי החכירה שנחתמו בשנות החמישים בין קרן קיימת לישראל, הנהלת הסוכנות היהודית והקיבוץ מופיעים תנאים האוסרים העברת הזכויות או מכירתן.

בחוזים מאוחרים יותר ע"י מנהל מקרקעי ישראל, נקבע כי ההסכם אינו חל על
"שטחים המנוצלים לתעשייה, מלונאות, קיט ונופש, אלא אם כן יאושר על ידי מנהל המרכז לתכנון במשרד החקלאות כי מפעלים אלה הם חלק מאמצעי הייצור.

2) השמאי הממשלתי בתאום עם מנהל מקרקעי ישראל קבע בראשית שנות השבעים ערכי קרקע ועקרונות לתשלום דמי חכירה באדמות הקיבוצים בקרקע המשמשת לקיט, נופש ולתעשייה.

3) ב-1973 נקבעו ערכי קרקע לתיירות על בסיס 400-600 דולר לחדר ומסכום זה ניתן זיכוי של 40% בגין חזקה.

4) ב-11/74 ו-1/75 החליט המנהל להתחשב בעובדה כי הקרקע "אינה ניתנת להעברה", והחליט להפחית 40% משוויה.

5) ב-1978 המליץ השמאי הממשלתי כי ייגבו תמלוגים ממחזר, וסוכמו חובות העבר ע"י תשלום חד-פעמי של כ- 50 דולר/דונם.

6) בשנים 1977/8 ולאחר מכן, נקבע שווי קרקע לתעשייה על-פי אזורי הפיתוח השונים כאשר התשלום החל על הקיבוץ הוא בשיעור 40% מהשווי. הזכויות המוקנות הן 80%. ערכי הקרקע הוערכו בין 300-1400 דולר/דונם(שווי 100%).

7) בשנת 1985 הוכנו טבלאות לקרקע לתעשייה בהתיישבות החקלאית ובאזורי פיתוח בין 600-2900 דולר/דונם. במקביל בוצעו הערכות ע"י השמאי הממשלתי לאתרים ספציפיים בקיבוצים בהם נקבע שווי קרקע בשיעורים של עד פי 10 מהנ"ל, כשבסיס הערכה הוא השווי שניתן לקבל בעסקה בים "קונה מרצון למוכר מרצון", מבלי להביא בחשבון זכויות עבר, ומבלי להביא בחשבון שהנכס אינו ניתן להעברה. שומות אלה מעמידות במבוכה את ההתיישבות הקיבוצית ומעמידות בספק את הבסיס הכלכלי של המפעלים שנועדו לבסס את הקיבוצים. יחד עם זאת נוצרה תחושה של נתק בין רעיון ההגשמה החלוצית וההתנהגות הפקודות.

פרק ו' – המלצות

על בסיס הזכויות המוקנות למתיישבים המחזיקים בקרקע עשרות שנים, מומלץ כי המנהל האמון על המדיניות הכלכלית יביא בחשבון הגורמים והמרכיבים שלהלן:

1) הקיבוצים עלו על הקרקע בפקודת המוסדות המיישבים ובהתאם למדיניות ממשלתית שנועדה ליישב יהודים באזורי פיתוח וביישובי ספר.

המתיישבים מילאו תפקידים ביטחוניים לאומיים וככאלה נקבע כי יקבלו תמיכה כספית ובלבד שיחזיקו בנקודות האסטרטגיות עליהן ישבו.

2) במהלך ביצוע מדיניות ההתיישבות קיימת חובה לעודד היישובים לפתח ענפי משק שיעזרו להם להגיע לעצמאות כלכלית.

3) המצב התכנוני והאידיאולוגי שהיה קיים בעת שעלו הקיבוצים על הקרקע אפשר פיתוח ענפים תעשייתיים ותיירותיים.

4) המדיניות הקרקעית מנחה כי בשווי הקרקע באזורי פיתוח, יעוקר המרכיב הספקולטיבי.

5) חוזי החכירה שנחתמו עם הקיבוצים מגבילים זכויותיהם בנכס, ומונעים העברת זכויות.

6) לעניין שווי הקרקעות מן הראוי להביא בחשבון המרכיבים דלהלן:

א. יש להביא בחשבון מחירי קרקע בלתי מפותחת לתעשייה או לתיירות ביישוב סמוך.

ב. מן הראוי להביא בחשבון הפחתה של 20% בגין הוצאות נוספות של פיתוח סביבתי ופיתוח אחד המועמסים על מפעל בודד באזור תעשייה ותיירות קטן יחסית מהמקובל באזורים עירוניים.

ג. מן הראוי להפחית 50% בגין איסור ביצוע עסקות וביטול אפיק מימוש, שהוא מכירת זכויות המקובל בקרקעות עירוניות.

7) חייבים להביא בחשבון זכויות חזקה, וכן שהשטח הנו בתחום המשבצת החקלאית של הקיבוץ.

להלן ניתוח שמאי אפשרי במסגרת המרכיבים שצוינו:

קרקע למפעל ותיק שהוקם לפני 1969

מוצע למכירה בזכויות המחזיק ולזכותו ב- 50% משווי הנכס לתשלום דמי חכירה ראשוניים.
החיוב המתקבל הנו:

שווי בסיסי (קרקע תעשייתית ללא פיתוח ביישוב עירוני סמוך) - 100%

הפחתה בין עלויות פיתוח יקרות כ- 20%

הפחתה בגין איסור מכירה (ביטול זכויות מימוש במכירה) 40% (50% מהיתרה)

שווי הקרקע בקיבוץ ב- % בשווי קרקע ביישוב סמוך ללא פיתוח - 40%

זיכוי בגין החזקה בקרקע משך עשרות שנים 50% מהנ"ל - 20%

נותר שווי קרקע - 20%

מתקבל בהתחשב בנ"ל ששווי קרקע ללא פיתוח לתעשייה במפעל ותיק שהוקם לפני שנת 1969
16% משווי קרקע לתעשייה ביישוב עירוני סמוך.

לסיכום – קיבוץ בו מפעל שיוקם לפני 1969 ישלם על בסיס 20% משווי קרקע ללא פיתוח ביישוב
סמוך. סכום זה ישולם בתמורה ל"חוזה חכירה מהוון ללא אפשרות להעברת זכויות".

במידה והקיבוץ יבקש להעביר זכויותיו או להתקשר בחוזה שותפות עם גוף מסחרי, תבוטל
ההפחתה בגין איסור מכירה ועל הקיבוץ יהיה להוסיף 20% משווי הקרקע ביישוב סמוך וללא
פיתוח כדמי הסכמה שיהפכו את החוזה לחוזה מהוון.

קרקע למפעל שהוקם לאחר 1969

1) במידה והבנייה לא חורגת מהמותר ע"פ תב"ע שהייתה בתוקף בעת עליית הקיבוץ על
הקרקע ייערך החישוב בהתאם למה שפורט לעיל.

2) במידה והבנייה כרוכה בשינוי תב"ע יזוכה הקיבוץ ב- 40% משווי הקרקע בהתאם למקובל לבעלי זכויות עבר במגזר העירוני.

החיוב המתקבל הנו:

שווי בסיסי (קרקע תעשייתית ללא פיתוח ביישוב סמוך) - 100%

הפחתה בגים עלויות פיתוח יקרות - 20%

הפחתה בגין איסור מכירה 50% מהיתרה - 40%

שווי הקרקע בקיבוץ ב- % משווי קרקע בישוב סמוך ללא פיתוח - 40%

זיכוי בגין החזקה בקרקע 40% מהשווי - 16%

נותר שווי קרקע - 24%

לסיכום – הקיבוץ בו מפעל שהוקם אחרי 1969 ומבקש להרחיבו מעבר לזכויות שהיו מוקנות לו לפי תב"ע שהייתה בתוקף בעת עליית הקיבוץ על הקרקע ישלם 24% משווי הקרקע ללא פיתוח ביישוב סמוך. סמוך זה ישולם בתמורה "חוזה חכירה מהוון ללא אפשרות להעברת זכויות".

במידה והקיבוץ יבקש להעביר זכויותיו תבוטל ההפחתה בגין איסור מכירה ועל הקיבוץ יהיה לשלם 24% משווי הקרקע ללא פיתוח ביישוב סמוך כדמי הסכמה שיהפכו את חוזה לחוזה מהוון.

שיטת תמלוגים

ב- 29.10.78 הוצע ע"י המנהל לקבוע דמי חכירה במפעלים תיירותיים בשיטת תמלוגים על בסיס 35% מהכנסה ברוטו של החניון.

שיטת התמלוגים יוצרת מצב לפיו משתנה התשלום למנהל בהתאם לפעילות העונתית והעסקית, ומונעת ויכוח על שווי הקרקע.

בשוק המקרקעין קיימות התקשרויות המבוססות על שכירות בשליטת התמלוגים. דמי השכירות שנתייצבו בערי המרכז ברשתות הקניות מבוססות על כ- 3% - 2.5% מההכנסה ברוטו. דמי שכירות אלה מביאים בחשבון גם את ההשקעה במבנה.

ניתן לראות את התמלוגים הנ"ל כחלק ממבנה החיוב לקוח, כמקובל בהיטלים עירוניים,
לדוגמא: היטל עינוגים או מע"מ.

לאור התיאור והנתונים שלעיל סביר לקבוע דמי חכירה שנתיים לקרקע בלבד בשיעור של כ- 2% מהתקבולים, או אחוז סביר אחר.

זכויות העבר במפעלים וותיקים שהוקמו לפני 1969 מהוות 50% משווי הקרקע. דהיינו התמלוגים יהיו בשיעור 1% מהתקבולים.

זכויות העבר במפעלים חדשים שקמו לאחר 1969 מהוות 40% דהיינו התמלוגים יהיו בשיעור 1.2% מהתקבולים.

תמריץ ליישוב

ביישובים המוקמים בהתאם להחלטות מדיניות במטרה לאכלס אזורים אסטרטגים מסיבות דמוגרפיות וביטחוניות מומלץ להקצות קרקעות ליוצאי צבא ללא תמורה ובלבד שהמתיישבים ימלאו אחר המטרות המדיניות המוגדרות.