מגזר חקלאי כמגזר עירוני, עוד רחוקה הדרך..

הכותבים - עדי צביקל ורז זלצמן (עדי צביקל היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

20/08/2006

במדינת ישראל כ - 20.5 מיליון דונם אדמות. 1.3 מיליון דונם בלבד (כ - 6%) בבעלות פרטית ואילו 19.2 מיליון דונם נוספים, בהם אדמות הקרן הקיימת, רשות הפיתוח ומדינת ישראל, מנוהלים ע"י מינהל מקרקעי ישראל על פי חוק החל משנת 1960. באופן עקרוני נחלקות הקרקעות לשני מגזרים עיקריים- המגזר העירוני והמגזר החקלאי.

במסגרת סמכותו, יעדיו המוצהרים של המינהל, הינם ניהול מלאי הקרקעות, פיקוח על שימושי הקרקע, הקצאת הקרקעות לייעודים השונים, שיווק ופיתוח. אולם דה פקטו, המציאות שונה מהתכלית ובין מינהל מקרקעי ישראל לחוכרי המגזרים השונים קיים "חיכוך" תמידי כחלק אינטגרלי ממדיניות ביורוקרטית הנהוגה במדינה. חיכוך זה מאופיין בהיקף נרחב של משאבים ותשומות אותם מקצה כיום המינהל (כמנהל הקרקע) לטיפול שוטף בחוכרים ומהווה נטל כבד כאשר המחיר, כאמור, הוא צמצום הטיפול ביעדי המינהל המוצהרים.
במסגרת זו, אושרו במועד 11.1.2006 ע"י מועצת מקרקעי ישראל 2 החלטות מהותיות בדבר הסדר זכויותיהם של חוכרים בקרקעות לאום - המלצות דו"ח וועדת הבר והמלצות דו"ח וועדת גדיש.
הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל-דו"ח וועדת גדיש (החלטת מינהל מס' 1066) - במסגרתה הוחלט כי קרקע עירונית תשווק מעתה עם מלוא הזכויות הקיימות והעתידיות ותינתן עליה בעלות (ולא הסכם חכירה). בנוסף הוחלט על עריכת מבצע היוון נוסף בקרקע עירונית למגורים (בהתאם להחלטות מינהל מס' 1060 ו - 1076 ובהמשך להחלטות קודמות, כגון החלטה 729) במגמה להקטין את מס' בעלי הזכויות הלא מהוונות, מתן הנחות לחוכרים במסגרת הסדר התשלומים וכן עריכת מבצע היוון נוסף בקרקע עירונית המיועדת לתעסוקה.
בהתאם להחלטה 1066 חוכרים עירוניים למגורים בעלי חוזה מהוון בבניה רוויה יוכלו לקבל את הבעלות בה ללא תמורה. חוכרים עירוניים למגורים בעלי חוזה מהוון בבניה נמוכה יוכלו לקבל את הבעלות בה תמורת תשלום דמי חכירה בשיעור 9%-19% (בהתאם לגודל המגרש ולהיקף זכויות הבניה הקיימות). בשנתיים הראשונות ממועד תחילת יישום החלטה 1066, תינתן הנחה בשיעור 50% מהתשלומים, בשנה השלישית-30% ובשנה הרביעית-10%. במסגרת החלטות 1060 ו - 1076 אשר תיקנה אותה, הוחלט על מבצע היוון נוסף לפיו תשלום דמי ההיוון יהיה בשיעור 4.5%-5.5% משווי הקרקע, בהתאם למועדים בהחלטה (בהחלטה הקודמת להוון במגזר העירוני, מס' 729, שיעור ההוון היה 3.75%) ותינתן אפשרות לדחות את התשלומים עד למועד ביצוע העברת זכויות במוחכר או שינוי ו/או תוספת בניה במוחכר.
דו"ח וועדת הבר (החלטת מינהל מס' 979 המתוקנת) - מתייחס להסדרת זכויות החקלאים בחלקת המגורים בישובים החקלאיים ובמסגרתו הוחלט על עיגון זכויות החקלאים בחלקות המגורים והסדרת הפעילות הלא חקלאית (פל"ח) בחלקה א' במושבים.
וועדת הבר המליצה כי היקף הבניה הבסיסי בחלקת המגורים יהיה עד 375 מ"ר ברוטו וגודל חלקת המגורים עד 2.5 דונם. תשלום דמי חכירה של 3.75% מערך הקרקע יקנה לחקלאי זכות לעיגון זכויותיו במסגרתה תהיה למתיישב זכות לחתום על חוזה חכירה עם המינהל בנוגע לחלקת המגורים ויקבע כי לא יחולו על שטח חלקת המגורים ההוראות בדבר השבת הקרקע למינהל לכשישתנה ייעודה. בנוסף, תבוטל הדרישה לרצף בין דורי והמינהל לא יקבע את מס' יחידות הדיור למגורים וגודלן בחלקת המגורים. לצורך פיצול יחידת דיור מחלקת המגורים וחתימה על חוזה חכירה עם מלוא הזכויות הקיימות והעתידיות, יהיה על המתיישב לשלם למינהל בנוסף ל-3.75% תשלום של 29.25% (השלמה ל-33%) מערך הקרקע של המגרש המפוצל. הפיצול יתאפשר רק בכפוף לתכנית תקפה. פעולה כזו תתאפשר בכפוף לכך שיחידת הדיור קיימת עם זכויות בניה של לפחות 160 מ"ר תישאר צמודה לנחלה ולא יתאפשר פיצולה. בנוסף, וועדת הבר המליצה על הסדרת הפעילות הלא חקלאית (פל"ח) בחלקה א' במושב במסגרת חלקת המגורים כאשר התשלום לצורך כך יחויב לפי 91% מערך הקרקע. השטח המיועד לפל"ח אינו ניתן לפיצול ו/או למכירה בנפרד מהנחלה.
במסגרת הנדון העלו טענות מצד ארגונים שונים, ביניהם פורום הקרקעות (אדם טבע ודין, האגודה לצדק חלוקתי, האגודה לזכויות האזרח בישראל, הקשת הדמוקרטית המזרחית) ופורום 15 הערים הגדולות, אשר הביעו התנגדותם להמלצות וועדת הבר וטענו לאפליה לטובה של המגזר החקלאי וויתור בלתי ראוי על זכויות במגזר זה. אולם, בחינת המלצות וועדת הבר במגזר החקלאי אל מול המלצות וועדת גדיש במגזר העירוני, מעידה כי מכלול התנאים הנדרשים לעיגון זכויות החוכר במגזר העירוני, עדיפים בהרבה על אלו הנדרשים מהמתיישב במגזר החקלאי וזאת בהתייחס, בין השאר, לשיעורי התשלום, ההנחות והמגבלות השונות.
וועדת הבר בחנה את המדיניות שיש להנהיג לגבי הזכויות למגורים במגזר החקלאי ביחס לזו הנהוגה בקרקע עירונית אולם תוך אימוץ ההנחה שככלל, שולמו בקרקע עירונית דמי חכירה ראשוניים (40%-80%) כנגד זכות החכירה וזאת לעומת הטענה שבמגזר החקלאי שולמו דמי חכירה שנתיים סמליים של כ-600 ₪ בלבד בגין הנחלה כולה. על רקע זה הוחלט כי אין זה ראוי לקבוע שיעורי תשלומים במגזר החקלאי הזהים לאלו במגזר העירוני ומכאן, כאמור, ההבדלים בתנאים הכספיים. אנו סבורים כי קבלת אימוץ הנחה זו כאקסיומה, טעות ביסודה. ראוי היה לבחון הנחה זו בקפידה, קל וחומר כאשר היא מובילה למדיניות של חוסר שוויון מובהק בין החוכר העירוני לזה החקלאי. בדיקה עובדתית (למרות חלקיותה) מראה כי קיימות דוגמאות רבות בהן קיבלו חוכרים עירוניים זכויות חכירה ללא תמורה או בתמורה סמלית, כשם שקיימות דוגמאות בהן חוכרים חקלאיים רכשו קרקע במחיר מלא והעבירו אותה למינהל מטעמים אידיאולוגיים.
הכללה זו מטבעה שגויה ובמקרה זה בפרט.
לא זו אף זו, שלטענתנו אין כל קשר בין התשלום וההשתתפות בגין הזכויות שהוחכרו בעבר לבין התשלום בגין זכויות חדשות שנוצרו לאחר החכרת הקרקע לראשונה, זכויות אלו בגינן נקבעו עתה תשלומים שונים שיאפשרו ניצולן נותרו בניהול המינהל ולטענתנו, לא שולמו בגינן, לא במסגרת החוזים העירוניים ולא במסגרת החוזים החקלאיים. טענה זו מעוגנת באופן בו הוחכרו קרקעות הקרן הקיימת לפני קום המדינה וכן מקרקעי ישראל עד להקמת מינהל מקרקעי ישראל בשנת 1961. לאחר מכן עוגן הנושא בהחלטות ממ"י ולהלן נבהיר: בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל, בהתייחס למדיניות החכרת קרקע עירונית, נקבע כי "בערך הקרקע לא יילקחו בחשבון האמרות ספקולטיביות מקריות של מחירי קרקע...". ערך הקרקע נגזר מזכויות הבניה שהיו קיימות בעת ההקצאה ונקבע כי החוכר ישלם דמי חכירה ראשוניים (במקרים ששולמו) ודמי חכירה שנתיים בהתייחס לזכויות אלו. בחלוף השנים, אושרו במסגרת תכניות בנין עיר, זכויות בניה נרחבות יותר למקרקעי החוכרים. נוצר מצב לפיו מחד, זכויות אלו שייכות למינהל מקרקעי ישראל כמנהל הקרקע אולם מאידך, ניצול זכויות אלו הלכה למעשה, יתכן וייעשה ע"י החוכר עצמו שהינו בעל הזכויות והמחזיק בפועל בקרקע. יחד עם זאת, ככל שחלפו השנים, גברה ההכרה בדבר הצורך בניצול מירבי ומיטבי של המקרקעין ונתקבלו החלטות מועצה מחייבות המגבילות שטח מגרש מתוך ראיה כי יש לקבוע שטחי מגורים במשורה תוך נסיון לשמור על מתכונת תכנונית והוגנות בחלוקת המקרקעין. במקביל, הגידול המשמעותי בהיקף הנכסים חייב פיתוח מערכת אשר תאפשר למינהל להתמודד עם חובתו לניהול נכסי המדינה. מטבע הדברים, מערכת מיכונית שכזו טומנת בחובה הקלות והטבות בהתייחס לתנאי חוזי החכירה. נסיבות אלו, בין השאר, יחד עם האצת הפיתוח בשלבים מאוחרים יותר ושימוש אינטנסיבי יותר בזכויות הבניה, הובילו להחלטות מועצת מקרקעי ישראל במסגרתן ניתנו הקלות והטבות משמעותיות בהתייחס לתנאי החכירה למגורים ולתעסוקה במגזר העירוני. בין יתר ההקלות ניתן להתייחס לעדכון דמי חכירה שנתיים בהתאם להחלטות מועצה שלא על פי חוזה החכירה (עלות נמוכה יותר), הקלה בשיעור דמי היוון (החלטות 678, 729), תשלום דמי היתר בשיעור 51% (בחכירה מהוונות) בלבד במקום 91% (החלטה 402), הכרה בדח"ר בשיעור 40% כדח"ר בשיעור 80% (החלטה 269), הכרה בזכויות של 160 מ"ר מבונה ליח"ד אף אם הזכות המקורית הייתה לשטח נמוך יותר וכיוב'. יצוין גם, כי ניתנו בהחלטות ממ"י הקלות משמעותיות ב"חכירת יובל" במגזר העירוני (חידוש חוזה לאחר 49 שנות החכירה הראשונות), המקנות לכל החוכרים העירוניים זכות להוון את החוזה ל - 49 שנים נוספות, תמורת תשלום של אחוזים בודדים מערך הקרקע, גם אם לא שילמו דח"ר כלל. לעניין זה יצויין, כי מרבית ההתיישבות החקלאית חוכרת את הקרקע יובל אחד לפחות.
בנוסף להחלטות המדיניות הנ"ל, חלה גם שחיקה גדולה בפועל של דמי החכירה השנתיים בעיר, הן בשל העדר הצמדה לאינפלציה והן בשל אי-מימוש סעיפי עדכון שווי הקרקע הכלולים בחוזי החכירה.
במגזר החקלאי לא הוכרה מדיניות הנחות כזו.
לסיכום, מבדיקת החלטות מועצת מקרקעי ישראל לאורך השנים וביצוע מדיניות המינהל בפועל ניכר כי המגזר העירוני נהנה מהטבות החורגות באופן משמעותי מהמסגרת החוזית מול מינהל מקרקעי ישראל. מועצת מקרקעי ישראל קיבלה סדרה של החלטות בדבר אופן הקצאת קרקע והיקף הזכויות של חוכרים שמשמעותן המעשית הייתה שחיקת התשלומים והגברת חופש הפעולה של החוכרים במגזר העירוני. המגזר העירוני "נהנה" ממעבר מתשלום שנתי לתשלום מהוון בגין זכויות החכירה, פטור לחוכרים בבניה רוויה מתשלום דמי היתר ודמי הסכמה, הקצאת קרקע לבניה רוויה למגורים לתקופה של 98 שנים נוספות ללא תשלום נוסף, הקצאת קרקע עם מלא הזכויות הקיימות והעתידיות, קביעת מחירי קרקע נמוכים ממחירי השוק בטבלאות שווי, קביעת מנגנון שוחק לדמי החכירה השנתיים והפיכת החוכר העירוני להיות בסטטוס "כמעט בעלים" תוך שחיקת זכות הבעלות הציבורית בקרקעות המדינה.
נראה כי מן הצדק, לפחות באשר לחלקת המגורים המהוה חלק קטן מהנחלה בהתיישבות, יושוו זכויות החכירה ותנאיהן לאלו הנהוגים במגזר העירוני.