הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

18/09/2005

פורסם באתר גלובס ביום 18.9.2005

לאור החלטת מועצת מקרקעי ישראל 1062, הקובעת כללים לניצול כלכלי של קרקעות שהוחכרו ויועדו לצרכי ציבור, החליטה האקדמיה למחקר ויישום שמאות המקרקעין לקיים דיון יסודי בנושא במסגרת סמינר שנתי שיתקיים ב-27-29 בחודש זה. האקדמיה הקימה צוות מחקר, שפעל בשיתוף פעולה עם אוניברסיטת תל-אביב (בית הספר לממשל), ופרסה נייר עמדה הממליץ לבחון לראשונה גישה שונה בנושא הפרשות לצרכי ציבור.

כיום קיימים 18 חוקים המקנים סמכויות הפקעת מקרקעין. רובם מתבססים על שני חוקים עיקריים, שניהם עתיקי יומין, שנחקקו עוד בתקופת המנדט הבריטי, והם: פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943, ופקודת הדרכים ומסילות הברזל 1943. גם חוק התכנון והבנייה, שהוא מעשה חקיקה ישראלי, נחקק בשנת 1965, ומעניק סמכויות הפקעה לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, כאשר הן מאמצות למעשה את חוקי ההפקעה המנדטוריים, בהם לא חל כמעט כל שינוי.

החקיקה, הן בתחום הפרשות לצרכי ציבור, הן בתחום התכנון והבנייה בהליכי תכנון רגילים או בהליכי איחוד וחלוקה, לא מאפשרת לרשויות מקומיות לפתח בקרקעות מופקעות מקורות הכנסה עצמאיים, שיעמדו לרשותם למטרות ציבוריות.

המצב הקיים אינו מחויב המציאות. במקום לתת למגבלות התקציב לנהל את העיר, מדינת ישראל יכולה לשחרר חסמים ולעודד יוזמה עירונית, באופן שייווצרו מקורות הכנסה ויכולת פיננסית עצמאית.

שחרור החסמים אמנם עלול ליצור מצב של אי שוויון הזדמנויות בהתאם לאזורי ביקוש ושווי נכסים. חלוקה שוויונית צודקת של משאבים ניתנת להיעשות באמצעות מנגנוני ויסות והעברה תקציבית.

בקרקעות המנוהלות ע"י מ.מ.י נמצאו מנגנונים המסדירים מיחזור קרקע ציבורית, ומאפשרים לרשויות המקומיות לנייד שימושים ציבוריים ולממש צרכים בהשתתפות מימונית הנגזרת משיווק הקרקע. השאלה המרכזית היא, האם ניתן להשתמש בהפרשות לצרכי ציבור כמנוף לפיתוח כלכלי עירוני, תוך הפניה למספר כיווני פעולה (שחלקם דורשים שינויי חקיקה), שיאפשרו הגדלת העוגה ויצירת תקציב "יש מאין". מדובר בשינוי מדיניות ארוכת טווח, שעשויה להפריט את מרבית הערים ולהפנות את תקציב השלטון המרכזי לאיזון וצמיחה, תוך מתן תמריץ לפיתוח כלכלי ולעצמאות כלכלית.

רוב החוקים המקנים סמכויות הפקעה מתבססים כאמור על שני חוקים עיקריים: פקודת הקרקעות ופקודת הדרכים ומסילות הברזל. חוקים אלו נחקקו ע"י שלטונות המנדט בתקופת מלחמת העולם השנייה. האוריינטציה של המחוקק היתה לטובת המימשל, ולא שמה דגש על זכויות הפרט של "הנייטיבס". עם זאת נקבעה רשימת מגבלות של שימושים ציבוריים המותרים בקרקע מופקעת, ומגבלות לגבי שינוי ייעוד לייעודים שאינם במכלול השימושים המותרים.

חוק התכנון והבנייה משנת 1965 העניק סמכויות הפקעה לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, כאשר הן מאמצות את חוק ההפקעה המנדטורי.

יש צורך לקיים דיון ציבורי בעקרונות ובקווים מנחים אשר יאפשרו, בד בבד עם שמירת זכות הקניין, ליצור ערכי שווי כלכלי, שישמשו רשויות מקומיות כמקור לפעילות ציבורית.

בדיון, בהנחיית הח"מ, ישתתפו שמואל פן, מי שהיה בעבר מהנדס העיר תל-אביב ויו"ר לשכת שמאי מקרקעין, אינג' יוסי פישלר, שמאי מקרקעין ומהנדס, אינג' יצחק ברמן שמאי מקרקעין ומהנדס. לדיון צורפה עו"ד ענת בירן, ששימשה יו"ר ועדת ערר של מחוז תל-אביב ויועצת משפטית של רשויות מקומיות ופרטיים. עו"ד בירן תסקור את הפסיקה והחקיקה, ואף תתייחס לפסיקה חדשה בארה"ב (נייר העמדה הבסיסי הוכן בשיתוף פעולה עם השמאי הממשלתי הראשי אודיש, עם מנהל מינהל מקרקעי ישראל יעקב אפרתי, ראשי הערים אשדוד (צילקר) ונצרת (רמזי), וכן עם עו"ד עפר טויסטר. יצוין כי חלק מהמשתתפים הסתייגו מאימוץ העמדות המועלות לדיון ציבורי).

ההצעות שיועלו לדיון כוללות: שימוש בקרקעות שהופרשו לצרכי ציבור ואשר אינן נחוצות יותר; עירוב שימושים מסחריים וציבוריים, שיאפשרו תחזוקה ופיתוח של מתחמים; הקניית מגרשים כלכליים בהליכי איחוד וחלוקה מחדש; ניוד זכויות בנייה ושינוי מרחיק לכת בחוקי ההפקעה, שיאפשרו מחד פיתוח כלכלי ע"י רשות ציבורית ומאידך שמירה על זכות הקניין.

אינג' פישלר ערך מחקר השוואתי בדבר ההליכים בארה"ב, צרפת ואנגליה, ויציג מחקר זה. השמאי שמואל פן מציג עמדה שונה המתנגדת לרעיונות שמועלים, וטוען שיש בהם משום פגיעה בזכות הקניין, עד כדי הלאמת רכוש היחיד. פן מחזיק בדעה, כי יש ליצור "אמנה חברתית" שונה, אשר תגן על הפרט כנגד השלטון.

כמו כן, מועלית על ידו הבעייתיות של הבדלי השווי בין קרקעות לפיתוח במרכז ובעיירות פריפריאליות, אשר יעצים את הפערים הכלכליים וייצור תחרות כלכלית קשה ובלתי הוגנת.

הדיון בסוגיות חשובות אלה יתנהל בצל החלטות המינהל, ואף בצל החלטה של בית המשפט העליון של ארה"ב, שקיבל ממש לאחרונה החלטה מהפכנית בנושא דומה, אשר מאפשרת לרשות מקומית להפקיע קרקע לצורך פיתוח מרכז מסחרי ומגורים.