קבורת חמור

איך נקברו סמכויות הועדות המקומיות - חלק ב

הכותב - אשר שולמן, מהנדס ושמאי מקרקעין; יו"ר אגודת הכבוד של אגודת מהנדסי ערים. בעבר נשיא הפצרדיה הבינלאומית של מהנדסי ערים, שותף בניסוחן והכנתן של מרבית התיקונים לחוק התכנון והבניה ולתקנותיו משנת 1981-2006

11/2007

ו. הפסיקה

אך טבעי הוא, שחוק שמעורר ויכוחים עקרוניים בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי נזקק יותר מפעם לפרשנויות בית המשפט ולפסיקותיו.

במשך השנים נדונו הסמכויות של ועדות הערר בבתי המשפט לעניינים מינהליים ובבית המשפט העליון. הפרשנויות נטו לצד זה או אחר, כאשר לאורך כל הדרך משרד הפנים בשלו, דהיינו, צמצום מירבי של סמכויות ועדות מקומיות.

1. בג"צ חוף השרון

סוגיית ההגבהה היתה אחת מן הסוגיות השנויות במחלוקת. האם בסמכותה של הוועדה המקומית, על פי סעיף קטן (5), להוסיף קומות לבניינים כראות עיניה או במגבלת הסטייה הניכרת.

ועדת הערר במחוז תל-אביב, בראשותה של עו"ד ענת בירן, היתה הראשונה ש"פרצה את המצור" של משרד הפנים והחליטה, שבסמכותה של ועדה מקומית להגביה יותר משתי קומות שהיו מותרות במסגרת תקנות התכנון והבניה (סטייה ניכרת מתוכנית), התשכ"ז-1967.

בסופו של דבר, הגיע הנושא לבג"צ וכבוד השופט מ. חשין כתב את פסק הדין, שהתקבל ברוב של חמישה שופטים מתוך הרכב של שבעה.

פסק הדין נסוב על סמכויות הוועדה המקומית עפ"י סעיף 62א(א)(5) שנוסף לחוק התכנון והבנייה במסגרת תיקון 43.

מאז שחוקק הסעיף בשנת 1995 ניסה, כאמור, שר הפנים, בעזרת יועציו המשפטיים, לצמצם את הסמכויות שהוקנו לוועדות המקומיות בתיקון האמור.

פרשנות משרד הפנים (שפורסמה לימים בחוזר מנכ"ל משרד הפנים) גרסה, בין היתר, שהסמכות מוגבלת לתקנות סטייה ניכרת. אם לא ניתן להוסיף יותר משתי קומות לגובה הבניין בדרך של הקלה, אזי לא ניתן לעשות זאת בתכנית המצויה בסמכות הוועדה המקומית.

פירושים ברוח דומה ניתנו ליתר סעיפי החוק.

בבג"צ חוף השרון[17] אשר ניתן ביום 6.2.2003 בהרכב של שבעה שופטים, תימצת כב' השופט מ. חשין את תכליתו של תיקון 43, אשר שבע שנים לאחר חקיקתו טרם הוטמעו. בלשון השופט:

"ביום כ"א באב תשנ"ה, 24 באוגוסט 1995, נתפרסם בספר החוקים חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), תשנ"ה-1995, מקצת הוראות חוק זה תחילתן נקבעה ליום 1 בספטמבר 1995; מקצתן תחילתן נקבעה ליום
1 בינואר 1996 ומקצתן (לעניין עתירות לבית-משפט בענייני תכנון ובנייה) תחילתן נקבעה ליום ששר המשפטים יורה עליו בצו (והכל כהוראות סעיף 142 לתיקון 43 לחוק). תיקון זה של חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965(להלן נכנה אותו - תיקון 43) עשה שינויים רבים בחוק העיקרי, ואולם השינוי העיקרי שבו - והוא השינוי שסביבו נסוב בהמשך דברינו להלן - היה בהרקת סמכויות תכנון מכלי אל כלי, קרי בהעברת סמכויות שונות מן הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות. העברת סמכויות זו לוותה בהוראות "בולמות זעזועים" למיניהן - הוראות שנועדו להקל על המעבר מקונספציה לקונספציה במשפט תכנון ערים - ובמסגרת זו הורה החוק, בין השאר, על כינונה של ועדת ערר (הגם שוועדת הערר לא נועדה אך ל"בלימת זעזועים").

כשבע שנים עברו מאז תחילתו של התיקון, והערפל הסמיך ש"מהפכת 43" הייתה שרויה בו בתחילתה טרם התפוגג. אכן, עד לימינו אלה שוררת אי-ודאות באשר להיקף הסמכויות שנגרעו מן הוועדות המחוזיות ואשר הוספו לוועדות המקומיות, והוויכוח בין גורמי התכנון בשלטון המרכזי - הטוענים לצמצומה של זרימת הסמכויות מן הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות - לבין השלטון המקומי - הטוען להעצמתה של זרימת אותן סמכויות - נמשך והולך במלוא עוזו. שלוש העתירות המונחות לפנינו אינן אלא דוגמה לאותו ויכוח סוער שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי.

יתר-על-כן, הסוגיות המשפטיות הנדרשות מאותה הזרמת סמכויות מוועדות מחוזיות לוועדות מקומיות לא זו בלבד שסבוכות וקשות הן לפתרון, אלא שעוד נכונו לנו עלילות לעתיד-לבוא. טעם הדבר הוא שתיקון 43 עושה שימוש לא-מעט בנוסחאות כלליות לעניינה של אותה העברת סמכויות - נוסחאות הניתנות להידרש לכמה וכמה פנים - וממילא מתבקשים אנו להזדמן לפירוש "תכליתו" של החוק. אלא שהתכלית אף היא אינה נהירה לחלוטין - שהרי התכלית מעוצבת, בין השאר, בניסוח החוק - וממילא נאלצים אנו להכריע בדין על-פי מדיניות פרשנות כללית. והדבר אינו קל. זאת ועוד, מדברים אנו בהוראות-חוק שעניינן סמכויות תכנון, ובידוע הוא כי בהגדרת סמכות ראוי - כמעט הכרח הוא - שניסוח הדין יהא חד-כתער. די לנו בקשיי פירושו של הדין המהותי, ומה שנוסיף עליהם קשיי פירוש בנושא סמכות? שאם זו תהא דרכנו, סוף דבר יהא שנדשדש בפרוזדור ואל הטרקלין לא נגיע או שנגיע אליו באיחור.

שלוש עתירות הן לפנינו, וכל השלוש עניינן ב"מהפכת 43" ככל שהמדובר הוא בסמכויותיהן של הוועדות המקומיות. הוועדות המקומיות שלעניין, כל אחת מהן במקומה, אישרו תכניות מתאר מקומיות, אך משהובאו אותן תכניות לפני שר הפנים, החליט השר - כסמכותו - לדחותן בסוברו ובקובעו כי באשרן אותן תכניות חרגו הוועדות המקומיות מסמכותן. העתירות שלפנינו תוקפות החלטותיו אלו של שר הפנים, והשאלה שהוטל עליו להכריע בה היא אם ואם לאו חרגו הוועדות המקומיות מסמכותן בהחליטן לאשר תכניות מתאר שאישרו."

כבוד השופט מ. חשין, בדעת הרוב, קבע, בין היתר, ששר הפנים לא יכול לצמצם או להרחיב כרצונו את סמכויותיהן של ועדות מקומיות ולא ניתן להגביל סמכויות אלו לתקנות סטייה ניכרת.

ובלשונו הציורית של כבוד השופט:

"אין איפוא יסוד לחשש שמעלה המדינה, ולפיו פירוש רחב לסעיף קטן
(5) עלול להביא ריקון הועדה המחוזית מסמכויותיה, הפירוש המוצע לסעיף קטן (5) אינו פרוש רחב, וסמכויותיה של הועדה המחוזית שמורות לה.

נהפוך הוא: פירוש בדרכה של המדינה עלול להביא לצמצום בלתי ראוי של "מהפכת 43" ואנו נעמוד ונשאל בתמיהה ובעצב: אם זה הפרוש של החוק, מה הועילו חכמים בתקנתם?"

2. פרשת פז

בפרשת פז[18] נדונה שאלת סמכות הוועדה המקומית לתכנון ובנייה לאשר תחנת תדלוק לפי סעיף 62א(א)(10) לחוק. כב' השופט ד"ר עודד מודריק קבע, שאל לה לוועדה המקומית להימנע מלהפעיל שיקול דעת עצמאי, היינו לקבוע את עמדתה על פי הנחיות פנימיות שהוציא משרד הפנים.

כבוד השופט מודריק פסל את פרשנות משרד הפנים באשר לסעיף קטן (10) לסעיף 62א(א) לחוק, קרי: הפרשנות האומרת שלא ניתן להוסיף זכויות עבור תחנת תדלוק.

לדעתי, הוא קבע שמן הוועדה המקומית לא נשללת סמכות לדון בתכנית מפורטת להקמת תחנת תדלוק רק משום שאין זכויות בניה בקרקע שייעודה חקלאי (כי הקמת תחנה מחייבת מתן זכויות בניה) ועליה לשקול ולדון בכך לגופו של עניין מכוח פרשנות של חוק משק הדלק ותמ"א 18.

וכדברי השופט:[19]

"אכן הועדה המקומית היא רשות תכנון הפועלת כרשות מוסמכת על פי הדין בתחום סמכויותיה. על כן חלה עליה החובה לפעול תוך קיום שיקול דעת עצמאי, בלא תכתיב של שום גורם, אפילו לא גורם בכיר יותר בהיררכיה השלטונית (על הלכת העצמאות של הרשות המוסמכת נשמעו השגות מפי טובי התיאורטיקנים של המשפט המנהלי (בפסק הדין בפרשת חורב הצביע השופט מ. חשין על חיבוריהם של פרופסור ה. קלינגהופר, "הוראות פנימיות לרשות המוסמכת - מה תוקפן", הד המשפט 3 (תשי"ז‑1956) 38‑40; פרופסור ב. ברכה משפט מנהלי כרך שני (תשנ"ו‑1996) 43‑104; פרופסור י. זמירהסמכות המנהלית כרך שני (תשנ"ו‑1996, כרך ב), 604‑621; ד"ר י.דותן הנחיות מנהליות (תשנ"ו‑1996)) אולם הלכה זו נותרה, בעיקרון על מכונה (ראה: בג"ץ 5016/96חורב נ' שר התחבורה פ"ד נא(4) 1, 156 מפי השופט חשין; בג"ץ 5848/99 פריצקי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים פ"ד נד(3) 5, 15 מפי השופטת דורנר)).

עקרון שיקול הדעת האוטונומי של הרשות המוסמכת, סובל התייעצות עם גורם חיצוני ואפילו אימוץ דעתו של גורם חיצוני, אם הדבר נעשה לאחר שהרשות המוסמכת נתנה דעתהלסוגיה הניצבת לפניה ולא ביטלה את דעתה, או נמנעה מגיבוש דעתה בשל אותה השקפה של הגורם החיצוני. עמד על כך פרופ' י. זמיר:

"אמנם, אין הרשות המוסמכת מנועה מלהתייעץ עם כל גורם חיצוני הנוגע לעניין, ואף אין היא מנועה מלאמץ את דעתו ואפילו להיענות לבקשתו, אם אין הם בגדר שיקול זר... אולם, כשמדובר בגורם חיצוני, הרשות המוסמכת אינה פטורה מן החובה להפעיל בעצמה את שיקול הדעת שלה, כפי שנקבע בחוק. משום כך אין היא רשאית בדרך כלל לאצול את סמכותה לגורם חיצוני. משום כך גם אין היא רשאית לכופף את סמכותה להוראות של גורם חיצוני. אם היא מבטלת את רצונה מפני רצונו, או אם היא מתנה הסכמתה בהסכמתו, הרי זה כאילו העבירה לו את הסמכות שהוענקה לה ויש בכך כדי לפסול את החלטתה" (יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, (תשנ"ו‑1996),620‑621).

המערכת השלטונית (משרד הפנים) שבמסגרתה פועלת הועדה המקומית, אינה יכולה לעקוף את דרישת שיקול הדעת האוטונומי של הועדה המקומית ולהתערב בו על ידי "הנחיות פנימיות". שכן "הנחייה פנימית" של גורם חיצוני לועדה (בהבדל מ"הנחיות פנימיות" של הועדה את עצמה) מחליפה את שיקול הדעת העצמאי של הועדה בשיקול דעתו של הגורם שהוציא את ההנחיה ושומטת את הבסיס מתחת לפני פעולתה האוטונומית של הועדה כרשות מוסמכת על פי החוק (השווה ע"א 217/90 הועדה המקומית לתכנון ובניה קריות נ' עיני פ"ד מז(2)
111).

האם הועדה המקומית נהגה בהתאם לעיקרון זה? ספק רב יש בדבר. מקובל עלי שרשות מוסמכת רשאית לעיין בחוות דעת משפטיות או להיוועץ במומחים. בכך אין כדי למונעה מקבלת החלטה עצמאית. פרוטוקול ההחלטה הלאקוני של הועדה המקומית איננו מאיר את עינינו בשאלה האם הועדה "הונחתה" על ידי חוזר ראש המנהל או שמא "אימצה" את הפרשנות המשפטית העולה הימנו."

3. פסק דין אילות השקעות בבית המשפט המחוזי[20]

בעניין זה עמדו לדיון שתי תכניות מקומיות ברחובות: תכנית מקורית ותכנית מתוקנת. התכנית המקורית דנה בהעברת שטחי בנייה בין מגרשים שונים על פי סעיף קטן (6). התכנית אושרה ע"י ועדת ערר אך סורבה ע"י השר (הוועדה המחוזית). משום כך נתנה הוועדה המחוזית לוועדה המקומית הנחיות ועל פיהן ערכה הוועדה המקומית את "התכנית המתוקנת".

(1) התכנית המקורית

על פי התכנית, זכויות בנייה למסחר הועברו ממגרש שייעודו תעשייה, מלאכה ומסחר (שייעודו המקורי תעשייה ומלאכה), וזאת על פי סעיף
62א(א)(6) לחוק.

כאמור, התכנית אושרה ע"י ועדת ערר מחוזית, אך משרד הפנים, על פי פרשנותו, פסל אותה. כב' השופטת א. קובו קבעה, שהתכנית המקורית מצויה בתחום סמכותה של הוועדה המקומית על פי סעיף 6א(א)(6) לחוק.

וכך פסקה השופטת:

"על אף הנמקותיהן של העותרות ועם כל הכבוד לפרשנותו של משרד הפנים בנושא, אינני מוצאת כל פגם באופן פירושו של הסעיף על ידי הועדה המקומית ועל ידי ועדת הערר. יתר על כן, סבורני, כי פרשנותן המסויגת של העותרות, יוצקת סייגים וחריגים אשר אינם מופיעים בלשון הסעיף מלכתחילה.

ס"ק (6) קובע שני סייגים בלבד לסמכותה של הועדה המקומית לדון בתכנית המשנה את חלוקת שטחי הבניה: א. כי לא ישונה סך כל השטח הכולל המותר לבניה בתכנית וב-ב. שהשטח הכולל המותר לבניה בכל יעוד קרקע לא יגדל ביותר מ-50%. אין עוררין על כך שהתנאי הראשון התקיים במלואו - השטח הכולל המותר לבניה במסגרת התכנית לא השתנה, שהרי במסגרתה של התכנית המקורית בוצעה המרה של שטחי הבניה. המחלוקת היא באשר לשינוי שטח הבניה בכל יעוד קרקע, דרישתן של העותרות כי לא יועברו למגרש 6 שטחים בעלי יעוד שונה מזה הקבוע למגרש זה מלכתחילה מבקשת למעשה ליצור הפרדה מלאכותית בין המגרשים השונים במסגרתה של התכנית. זוהי הפרדה שאין לה כל זכר בלשון הסעיף עצמו.

מכאן ששלושת התנאים הקבועים בסעיף 62א(א)(6) מתקיימים במלואם גם על פי התכנית המקורית: לא נוסף כל ייעוד חדש לתכנית שכן הייעוד המסחרי היה כבר קיים; לא שונה סך כל השטח הכולל המיועד לבניה בתכנית; השטח הכולל המותר בניה בייעוד הקרקע אשר הוקצה למסחר הוגדל ב-50% בלבד."

(2) התכנית המתוקנת

כאמור, התכנית המתוקנת נערכה עפ"י הנחיית שר הפנים (הוועדה המחוזית).

על פי תכנית זאת, מאוחדים המגרשים בייעודים השונים למגרש אחד, בייעוד משולב, תוך חלוקת השטחים למסחר, לתעשיה ולמלאכה.

בעניין זה פסקה כב' השופטת קובו:

"מטרתה של התכנית המתוקנת הייתה לאחד בין מגרש 6 ל-7 למגרש חדש אחד, ביעוד משולב מסחר ותעשיה. במגרש המאוחד ניתן יהיה, על פי לשון סעיף 10 לתקנות התכנית, להמיר יעוד שטחי תעשיה ליעוד בהיקף של עד 50% מזכויות הבניה המאושרות למסחר.

לאחר שעיינתי עיין היטב בהוראות התכנית אל מול סעיפי חוק התכנון והבניה, הגעתי למסקנה כי אין הם עולים בקנה אחד. סעיף 62א(א)(1) קובע את סמכותה של הועדה המקומית לעסוק בתכנית מתאר מקומית הכוללת איחוד וחלוקה של מגרשים. מכאן, שעל פניו, הליך איחוד וחלוקה בהסכמתם של הבעלים, כפי שהיה במקרה דנן, התנהל כדין.

אלא שאין אני יכולה להתעלם מהסיפא של הסעיף המתנה את סמכותה זו של הועדה המקומית בהיעדר שינויו של השטח הכולל של כל יעוד קרקע, ובלשון הסעיף עצמו, הועדה המקומית מוסמכת לדון ב-"איחוד וחלוקה של מגרשים, כמשמעותם בפרק ג' סימן ז' ובלבד שאין בתכנית שינוי בשטח הכולל של כל יעוד קרקע, למעט האמור בפסקאות (2) ו-(3)" (ההדגשה אינה במקור).

במקרה הנדון, התכנית המתוקנת מתירה תוספת של שטח
המיועד למסחר, על-ידי ייעודו של המגרש כולו לשימוש המשולב של מסחר ותעשיה, ובכך מחריגה עצמה מסמכותה של הועדה המקומית.

התכנית המתוקנת אינה בתחום סמכותה של הועדה המקומית."

ויובהר, לנוכח מדיניות משרד הפנים כפי שהתבטא בחוזר מנכ"ל.

אינני יודע על סמך מה החליטה הועדה המחוזית להורות על התכנית המתוקנת בכלל.

4. פסק דין אילות השקעות בבית המשפט העליון[21]

ועדת הערר של מחוז מרכז והממונה על מחוז המרכז במשרד הפנים ערערו על החלטת בית המשפט המחוזי בעניין אילות השקעות. ביום 29.11.06 פסק בעניין זה כב' השופט ד. חשין, בשבתו בבית המשפט העליון, כך:

"אומר כבר בפתח הדברים, שבאתי למסקנה כי שתי התכניות - הן המקורית והן המתוקנת - לא היו בסמכותה של הוועדה המקומית ואושרו אפוא שלא כדין."[22]

[23]

אכן, חוק התכנון והבנייה תוקן פעם נוספת, אך זאת לא בדיוק לפי המלצתו של כבוד השופט מ. חשין, שהמליץ לשר הפנים, למרכז השלטון המקומי ולעיריות הגדולות לשבת יחדיו ולהגדיר בסעיפי חוק ברורים ומוסכמים על כולם, את חלוקת הסמכויות. התיקון נחקק במסגרת חוק ההסדרים, כתיקון 76 לחוק התכנון והבנייה, וזכה להתייחסות כמו אל כל דבר חקיקה שהוכתר כ"חוק הסדרים". להלן נוסח הסעיפים המתוקנים:

"62א. (ג) נוסף על הוראות סעיף קטן (א), תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת (בסעיף קטן זה - התכנית), החלה על שטח שעליו חלה תכנית מתאר מקומית שאושרה (בסעיף זה - תכנית המתאר המקומית שאושרה), ואשר הוראותיה אינן סותרות את הוראות תכנית המתאר המקומית שאושרה, היא תכנית בסמכות הועדה המקומית, ובלבד שמתקיימים כל אלה:

(1) שר הפנים אישר כי הועדה המקומית מקיימת באופן מקצועי ויעיל מערכת תכנון ומערכת אכיפה של הוראות חוק זה והתקנות לפיו; אישור שר הפנים לפי פסקה זו יהיה לתקופה שלא תעלה על חמש שנים, ורשאי הוא להאריכו לתקופות נוספות שלא יעלו על חמש שנים כל אחת; סבר שר הפנים כי ועדה מקומית אינה מקיימת עוד מערכת תכנון ומערכת אכיפה כאמור באופן מקצועי ויעיל, רשאי הוא לבטל את האישור, לאחר שנתן ליושב ראש הועדה המקומית הזדמנות לטעון את טענותיו, בדרך שהורה; הפעלת סמכויות שר הפנים לפי פסקה זו תיעשה לאחר התייעצות עם מנהל התכנון במשרד הפנים;

(2) תכנית המיתאר המקומית שאושרה חלה על אחד מאלה:

(א) כל שטח מרחב התכנון המקומי;

(ב) כל שטח היישוב שהתכנית חלה בתחומו;

(ג) חלק משמעותי ממרחב התכנון או משטח היישוב כאמור בפסקת משנה (א) או (ב); לענין זה, "חלק משמעותי" - כפי שתחליט הועדה המחוזית;

(ד) כל שטחו של מתחם פינוי ובינוי שהוכרז בצו לפי סעיף 33א;

(3) ביום ההחלטה על הפקדת התכנית טרם חלפו עשר שנים מיום תחילתה של תכנית המיתאר המקומית שאושרה;

(4) תכנית המיתאר המקומית שאושרה כוללת, לפחות, את כל ה ענינים כמפורט להלן;

(א) ייעודי הקרקע בתחומה ושימושי הקרקע המותרים בכל אחד מהייעודים;

(ב)קביעת שטחי קרקע המיועדים לשטחים פתוחים ולצורכי ציבור, או קביעת הנחיות בדבר שטחים שיש לייעד לצרכים אלה, ביחס לייעודי הקרקע השונים שנקבעו בה;

(ג) קביעת השטח הכולל המותר לבניה בכל ייעוד או בכלל הייעודים, גם בלא קביעת זכויות בניה בכל מגרש או במגרש כלשהו;

(ד) הנחיות בדבר שטחי קרקע שיש ליעד לתחבורה, לחניה, לביוב ולתשתיות, ביחס לייעודי הקרקע השונים שנקבעו בה, לרבות התוויית הדרכים העיקריות בתחומה;

(ה) הנחיות לענין גובה הבנינים.

62א1. תכנית מתאר מקומית שאושרה - מעקב אחר יישום ודיווח

ועדה מקומית שאישר שר הפנים כאמור בסעיף 62א(ג)(1), תעקוב אחר יישום התכניות שאושרו על ידיה לפי סעיף 62א, ותדווח לועדה המחוזית, לפי דרישתה ולפחות אחת לשנה, על תוצאות המעקב כאמור, ובין השאר על אלה.

(1) אופן מימושה של תכנית המיתאר המקומית שאושרה, כמשמעותה בסעיף 62א(ג), באמצעות תכנית שבסמכותה של הועדה המקומית לפי הסעיף האמור;

(2) מימוש התחזיות ששימשו להכנת תכנית המיתאר האמורה בפסקה (1)."

למקרא סעיפי החוק בנוסחם לאחר תיקון 76 קשה לדעת, מה אכן הסמכויות שמוקנות לוועדות המקומיות. נראה לנו, שמשרד הפנים העדיף להשאיר הכל בידי בית המשפט.

הנה אנו רואים איך משרד הפנים, קרי: השלטון המרכזי, מהדק את אחיזתו בוועדות המקומיות, קרי: בשלטון המקומי, וסעיף קטן (4)(ה) הקובע הוראות לעניין גובה הבניינים בא להזכיר לכולנו, שאנשי משרד הפנים לא הפנימו את פסיקתו של כבוד השופט מ. חשין.

ואכן, החכמים לא הועילו בתקנתם!

ח. הרפורמה המוצעת בחוק התכנון והבנייה

ביוני 2007 פורסם הדו"ח המסכם של המלצות הצוות הבין-משרדי בראשותו של האדריכל שמאי אסיף, מנהל לשכת התכנון במשרד הפנים, לבחינת שינויים בחוק התכנון והבנייה.

הדו"ח נושא את הכותרת 'רפורמה בחוק התכנון והבניה', והינו תוצאה של עבודה מקיפה ויסודית, ששותפו בה מירב המגזרים, כולל השלטון המקומי, כהמלצת כב' המשנה לנשיא בית המשפט העליון מ. חשין. בין ההמלצות בנושאים הקשורים לסמכויות הוועדות המקומיות:

(1) הבחנה בין תכנית מתאר מקומית ותכנית מפורטת.

(2) איזון מחדש בין מוסדות התכנון בדגש של הרחבת סמכויות הועדה המקומית.

ובפתיח להמלצה שניה נאמר בדוח:

"על רקע הלקחים מהיישום המוצלח של תיקון 43 לחוק, אשר העביר סמכויות תכנון מסוימות לועדות התכנון המקומיות, ובמטרה לייעל את הליכי התכנון, מוצע לעדכן את ההיררכיה בין הסמכויות של מוסדות התכנון וליצור איזון מחודש במערכת התכנון."[24]

איני יודע למה התכוון המשורר בביטוי "יישום מוצלח", האם על יישום מוצלח של ועדות הערר המחוזיות שבמשך שנים מתנכל משרד הפנים לקיומם, אם על ידי עיכוב במינויי יושבי ראש ואם על ידי קיצוץ שיטתי בשכר חברי הועדה או הכוונה ליישום מוצלח בהאצלת הסמכויות לועדות המקומיות, יישום שהלך וגרע מהסמכויות.

לסיכום, אני מקווה שההמלצות לרפורמה אכן ימומשו, בנפש חפצה וביד פתוחה, ושהחוק שיתקבל בכנסת על בסיס הדוח המסכם אכן יהיה ברוחו של הדוח, וגורלו של דוח זה יהיה טוב מגורלו של הדוח שהפיקה ועדת לוי, ושסוף סוף הרשות השלטונית תאפשר מתן סמכויות נרחבות לועדות המקומיות כמומלץ בדוח המסכם.

סוף דבר

הנה אנו חווים איך התעקשות של משרד הפנים במשך השנים נושאת תוצאות.

הסמכויות שהוקנו לוועדות המקומיות במסגרת תיקון 43 ואושרו מאוחר יותר בפסיקתו של כב' השופט מ. חשין, אמנם תוך הבעת דאגה לעתיד בגלל חוסר הבהירות, וכן בפסיקתם של השופטים מודריק וקובו, שפסלו, בין היתר, את ההנחיות של משרד הפנים בנושאים השונים הקשורים לחוק, קוצצו בפסיקה האחרונה. זאת, בנוסף לקיצוץ היזום בשכרם של חברי ועדות הערר ואי מינוי חברי ועדות ערר לנושאי סעיף 197 והשבחה - כל זה כדי להחזיר עטרה ליושנה - קרי להחזיר את כוח ההחלטה לשלטון המרכזי - משרד הפנים.

גם תיקון 76, שאנשי משרד הפנים, בתקיעות שופר רמות מודיעים שהנה באה הגאולה לועדות המקומיות אינו נותן ולא כלום.

האם ועדה מקומית אחת יודעת מה סמכויותיה בנושא?

האם יש הסכמה בין משרד הפנים לשלטון המקומי על חלוקת הסמכויות?, מי מאשר מה?

הרבה מים יזרמו עוד בירדן עד שהרפורמה המוצעת בחוק (הדוח המסכם) תיקרום עור וגידים כחלק מספר החוקים ובינתיים, הסמכויות של הועדות המקומיות נקברו בקבורת חמור.

ואסיים בקטע משירו של עידן סובול - קבורת חמור

"... צריך לקבור אותו בטרם שחר

לשרוף את הבגדים והספרים

לירוק סביב נגד הסיטרא אחרא

כדי שהמחר יהיה נקי..."

2. עע"מ 343/05 ועדת ערר מחוז מרכז נ' אילות השקעות בנכים (רחובות מערב) 1992 בע"מ, תק-על
2006(4) 2878.

3. ס"ח התשנ"ח, מס' 1678, מיום 29.7.98, עמ' 290 .

4. ס"ח התשס"ו, מס' 2057, מיום 15.6.06, עמ' 325.

5. בג"צ 5145/00 הועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 179, 205 (2003). בפסיקתו מתייחס כב' השופט מ. חשין לסעיף קטן (5) של סעיף ההסמכה העוסק בשינוי הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים, אך הדברים אליהם מכוון השופט יפים וטובים הם, לטעמי, לכל יתר סעיפי-המשנה המעניקים סמכויות לוועדות המקומיות בתחומים שונים.

6. ה"ש (2) לעיל.

7. גוף זה נוסד בשנות ה-60 כגוף וולונטרי מקצועי ואיגד בו את כל בעלי המקצועות ההנדסה (מכונות, בניין, מים, כימיה וכד') ואדריכלות. לימים שונה שמו ללשכת המהנדסים והאדריכלים. חברי הוועדה היו אינג' אשר מילשטיין ז"ל, מאיגוד מהנדסי בניין, ארכ' רפי לרמן, איגוד הארכיטקטים, והמחבר - מטעם איגוד מהנדסי ערים, אשר היה מרכז הוועדה.

8. הרקע הכללי ועיקרי ההמלצות לקוחים מחוברת ההמלצות.

9. החלטות הממשלה בתאריכים 8.8.92, 13.6.93, 17.7.93 ו-29.8.93

10. הנציגים: ממשרד הפנים - בנג'י היימן ממינהל התכנון, אבי פורטן מהלשכה המשפטית; ממשרד האוצר - עדי הדר, אודי ניסן; מלשכת המהנדסים והאדריכלים - האדריכלים יוסי פרחי וערי גושן; מאיגוד מהנדסי הערים - אינג' אשר שולמן.

11. כיועצים חיצוניים לוועדה שימשו מר שלמה שטנר ומר יצחק פרוינד. כן השתתפו בעבודת הוועדה, בחלק מישיבותיה - מר דן רז, מתכנן מחוז ת"א, מר איתי אייגס ממשרד האוצר וכן נציגים של משרד הבינוי והשיכון, שהצטרפו לוועדה במהלך עבודתה - הגב' סופיה אלדור ומר נחום פלד. נוסח הצעת החוק ודברי ההסבר המצורפים להמלצות הוועדה הוכן ע"י עו"ד דוד טלמור.

12. הצ"ח 2307 מיום 4.10.94 עמ' 16.

13. "החליט השר כי התכנית טעונה אישורו. לא יינתן תוקף לתכנית אלא באשור השר. החלטת השר תינתן תוך 30 יום מהיום שהתכנית הוגשה לאישורו. לא נתן החלטה תוך תקופה זו יראו את התכנית כמאושרת ע"י השר". לדעתי, כוונת המחוקק בסעיף זה היא, שבסמכות השר לא לאשר תכניות הנוגדות את מדיניות התכנון הארצית או תכניות מיתאר רחבות היקף מבחינת חשיבותן, ולא היתה כוונה לערב את השר בנושא של אישור או פסילה של תכניות נקודתיות ומקומיות, כאמור בסעיף הסמכות.

14. על אף שסעיף 120 לחוק קובע, כי בסימן זה (סימן ז') "מגרש" הוא לרבות דרך.

15. להורדת לחץ בנושא הגובה, יזם משרד הפנים תיקון בתקנות. סטייה ניכרת, על פי התקנות שתוקנו ניתן להוסיף בהקלה עד 5 קומות למבנים של 16 קומות. האבסורד הוא שמשרד הפנים, שמתנגד להוספת קומות במסגרת תכנית מאפשר זאת במסגרת הקלה.

16. סעיף קטן 10 הוסף לחוק בתיקון 47 משנת 1998, ובנושא זה לא התפרסמה פרשנות כתובה על ידי מ.ש.מ..

17. ראה ה"ש 5 לעיל עמ' 186-187.

18. עת"מ (מחוזי ת"א) 1112/01 פז נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה זמורה, מקרקעין א/2 416 (2002).

19. עמ' 423.

20. עת"מ (מחוזי ת"א ) 1241/03 אילות השקעות נ' ועדת ערר מחוז מרכז 10.11.04 (לא פורסם).

21. ראו ה"ש (2) לעיל.

22. לפסיקתו הצטרפו שני חברי ההרכב הנוספים, כב' הנשיאה ד. בייניש וכב' השופטת מ. נאור.

23. ראה ה"ש 4.

24. ציטוט מתוך הדוח המסכם (המלצות הצוות הבינמשרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבנייה ע"פ החלטת הממשלה מס' 4103 מיום 9.8.05) שפורסם ב-6.6.07 עמ' 7.