ירידת ערך - מחשבות, הרהורים וערעורים

הרפורמה בתכנון ובניה - מאמר ראשון

הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

07/03/2010

בהצעת ה"רפורמה" בתכנון ובניה מוצעת "מהפכה" (לא פחות) בהגנה על זכות הקניין.

זכות הקניין מוגדרת כחלק מזכויות האדם הטבעיות ופירושה הזכות להחזיק ולצבור רכוש מבלי שרכוש זה ייפגע או יילקח על ידי אחרים. זכות זו מוגנת בישראל על ידי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, בו נקבע בסעיף 3 כי: "אין פוגעים בקניינו של אדם".

נשיא בית המשפט העליון (בדימוס) אהרון ברק הביע באין ספור מקרים את דעתו הנחרצת, כי עם חקיקת חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, עלתה זכותו של אדם לשמירה על קניינו למדרג הנורמטיבי הגבוה ביותר. כך למשל, בג"צ 2390/96 (יהודית קרסיק) קבע כי "זכות הקניין הינה מן הזכויות בעלות העוצמה הרבה ביותר".
בעוד שבחברה דמוקרטית קפיטליסטית מגזימים לעיתים בזכות זו ומעלים אותה לדרגת קדושה (קדושת הקניין), בחברות סוציאליסטיות קיימת נטייה לבטל את זכות הקניין בפני טובת הכלל.
נדמה כי ראוי למצוא את האיזון העדין שבין הקצוות - דרך האמצע שבין הדבקות בקדושת הקניין לבין הפקרת קניין הפרט לטובת הכלל (בדומה לפעולת כיוון המיתר בכינור - יש לחפש את המתח המתאים - מיתר משוחרר מדי לא יפיק צליל ומיתר מתוח מדי יקרע).
החקיקה, הפסיקה וגם "הרפורמה" המוצעת מקפצים בין הקצוות, מותחים ומשחררים המיתר לחליפין ולא מציעות את האיזון הראוי.

א. רקע
בשנת 1965 נחקק חוק התכנון והבניה (החוק הקיים עד היום).
חוק זה קובע כי משנפגעו מקרקעין בעקבות פעילות תכנונית יפוצו בעלי הזכויות שנפגעו.
לעקרון יסוד זה נקבעו בחוק סייגים, שהעיקרי שבהם הגביל את הזכות לתביעת פיצויים ל"תחום הסביר".
למעלה משלושה עשורים כמעט שלא נעשה שימוש בסעיף זה.
הגישה הרווחת סברה שהחוק המאפשר הפקעה לצורכי ציבור ללא פיצוי של 40% מהשטח קובע רף סבירות המותיר זכות תביעה בגין ירידת ערך רק במיקרי קיצון.
גישה זו, לעניין רף הסבירות בתביעות פיצויים בירידת ערך, השתנתה במהלך השנים כתוצאה משורת פסיקות - הראשונה בהן, פס"ד "פרי הארץ", בו נקבע כי פגיעה בשיעור 26% הינה מעבר לסביר וראויה לפיצוי.
פס"ד רבים שבאו בעקבות החלטה זו הורידו את הרף. בית המשפט העליון אף הציע לאמץ את הדין הגרמני, לפיו נקבע רף פגיעה של 10% כסביר. לצד זה מוכרים פסקי דין שונים אשר קבעו שכל פגיעה חייבת פיצוי למעט פגיעה מזערית "זוטי דברים".
משנפתח הסכר לא ניתן היה יותר לעצור את שטף התביעות והגשת תביעות בגין ירידת ערך הפכה כמעט ל"הובי לאומי".
מצב זה חייב כבר לפני שנים רבות לתקן את החוק לעניין הזיקה הישירה שבין התכנית הפוגעת לנזק.
אם לפני התיקון ניתן היה לתבוע ירידת ערך של חנויות ברחוב דיזינגוף בת"א, בעקבות כך שאישרו הקמת קניון ברמת-גן, הרי שהמחוקק קבע כי הזכאות תוגבל ותצומצם לתחום התכנית הפוגעת ולגבולותיו בלבד.
סוגיה נוספת שעלתה הינה סוגיית ה"פגיעה בפוטנציאל". נטען, לדוגמא, שכאשר ייעדו קרקע חקלאית לפארק לאומי נפגע הפוטנציאל הגלום בה לשינוי ייעוד.
טיעון זה מחייב הסבר מספרי אשר יבהיר הסוגיה.
נניח ששווי קרקע חקלאית הינו - 3,000$ לדונם (ללא פוטנציאל) ושווי קרקע לפארק לאומי - 1,000$ לדונם, אזי הפגיעה לכאורה הינה - 2,000$ לדונם.
דא עקא, שהקרקע החקלאית הנדונה נסחרת בשוק לפי 20,000$ לדונם (שווי הנגזר מהסמיכות לאזור מגורים ומהידיעה הברורה שעל אף היות הקרקע מיועדת לחקלאות הרי מהלך תכנוני צפוי לשנות בעתיד את ייעודה לקרקע לבניה).
על סוגיה זו נכתבו פסקי דין רבים והגישות שנקבעו בפסיקה מציגות קשת רחבה של פתרונות.
על רקע זה, כשבוועדות הערר מונחות תביעות בהיקפים של מיליארדי שקלים, נוסח פרק חדש העוסק בירידת ערך במסגרת הצעת חוק התכנון והבניה החדש - להלן ה"רפורמה".

ב. הצעת החוק
1. כללי
הצעת החוק נכתבה במהלך מהיר ויעיל ללא דיון ציבורי מקדים ואולי טוב שכך.
אינני נגד דיונים ציבוריים, אקדמאיים עמוקים שיקדימו את דבר החקיקה, אלא שבמבנה הפוליטי הקיים נראה שקיים יתרון ברור בביצוע מהלכים מהירים החלטיים, אף שהם מחייבים תיקון תוך כדי התקדמות, וזאת מבלי לשכוח את הכלל ש"האויב של הטוב ביותר הוא המצוין".
מהלך שכזה, המפקיד בידי בודדים כתיבת דבר חקיקה כה מהותי (ופרק זה הוא רק אחד מני רבים, ולא החשוב שבהם) מטיל על הכותב אחריות ציבורית רחבה, מחייב ראיה מערכתית של כל ההיבטים ומציב משימה שכמוה כהליכה על חבל.
סטייה חדה עלולה להסתיים בריסוק!!!
2. החוק המוצע
בחוק המוצע נקבעה אבחנה בין פגיעה ישירה (פגיעה בזכויות בניה של החלקה הנפגעת עצמה) לבין פגיעה עקיפה (פגיעה הנובעת משינויים אחרים. לדוגמא: חסימת אור, אויר או שינוי ייעוד של קרקע סמוכה).
החוק המוצע מפרט אילו פגיעות לא תחשבנה כ"פגיעות" וקובע מגבלות על התחשבות בפוטנציאל.
כך נקבע בחוק כי לעניין תביעת הפיצויים "שוויה של קרקע במצב תכנוני קודם יהיה כפי שוויה של קרקע באותו מרחב תכנון מקומי... שמצבה התכנוני הוא כפי המצב התכנוני הקודם, אשר אין לגביה צפי לאישורה של תכנית משביחה בעשרים השנים הבאות".
3. ביקורת
נדמה כי מנסחי החוק בחרו דוגמאות קיצון ונתנו להן פתרונות במסגרת החוק.
אין לי ספק שהפתרונות שניתנו תואמים את המקרים עליהם חשבו המנסחים, אלא שהמציאות עולה על כל דמיון ולכן, דוגמה שלה ניתן פתרון צודק, ניתן בנקל, למצוא דוגמה בה מעוות החוק את התוצאה והופכת אותה לבלתי נסבלת.
שיטת חקיקה זו מאפיינת תיקוני חוק ולא חקיקה ראשית חדשה וזו בדיוק הסיבה לצורך שעלה להכין חוק חדש ולחדול "לסתום חורים" חדשות לבקרים.
רק לשם דוגמה אציג את החלקה במרכז רמת-גן המיועדת עדיין לחקלאות (מצב היסטורי) מסביבה בניינים, ואולם ברור לכל (וזו גם הייתה במשך שנים מדיניות העירייה ) שעם הכנת תכנית חדשה תיועד החלקה למגורים, תוך הפרשת שטחי ציבור כמתחייב בחוק. לפי החוק המוצע, הפיכת החלקה כולה לגן ציבורי תחייב בתשלום פיצויים מזערי בלבד למרות הנזק האדיר שנגרם לבעל הקרקע (שרכש אותה לפני 3 שנים בשווייה בשוק - מיליונים).

ג. הצעה - דרך האמצע
ראוי למצוא איזון בין שמירה על "קדושת הקניין" לבין הזכות לפגוע בקניין .
הבסיס לפיצוי חייב להימדד באופן אובייקטיבי, דהיינו בהתאם לשווי שוק של הקרקע לפני המהלך התכנוני ולאחריו.
שווי שכזה חייב להיות נגזר מעסקאות השוואה בסביבה (השיטה המוצעת בחוק של קביעת שווי תיאורטי פסולה).
כל שנדרש לעשות על מנת לשמור על איזונים ראויים הוא לקבוע את שיעור הפגיעה שאיננה מזכה בפיצוי.
נניח - 10% אולי 15% ואולי 40% על כך ראוי לערוך דיון ציבורי. שיעור זה יהווה את האיזון.
אינני סבור, עם כל הצער, שפיתוח כללי (למשל בניית שדה תעופה) עם כל החשיבות שבו יכול לפגוע בפרט מבלי שתקום זכות לפיצוי. לטעמי אין נפקא מינה אם ירד ערך הקניין ב-50% בגין פגיעה ישירה או עקיפה. זוהי תמצית זכות הקניין עליה מגן חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
עצם הזכות לפיצוי יוצרת לא רק צדק חברתי אלא גם איזונים בתכנון ובניה. הצעתי איפוא - להשאיר את החוק הקיים ולציין את שיעור הפגיעה אשר ייחשב כסביר ולא יחייב פיצוי.
קביעת שיעור זה תואם את משנתו של נשיא בית המשפט העליון בדימוס השופט אהרון ברק, שקבע כי לבעלים בקרקע אחריות ציבורית ומתפקידו לתרום לציבור.

ד. תפקיד הפיצויים באיזונים חברתיים ותיכנוניים
פיצוי עבור פגיעה בקניין מאזן בין קדושת הקניין לתרומה לקהילה ומבסס צדק חברתי סוציאלי, ואולם לפיצוי עצמו קיים תפקיד מהותי נוסף, תפקיד בהליכי התכנון והבניה ויש להיזהר מויתור עליו.
מרבית נטל הפיצוי מוטל כיום על היזם המתכנן במסגרת כתבי שיפוי. ביכולת גורמים אלו לתכנן קרקע תוך מיכסום זכויותיהם. ברור שליזם אינטרס מובהק, להשביח השווי של הקרקע אותה הוא מתכנן.
ההתחשבות בבנוי בסביבה הינו בדרך כלל נטל ומטיל מגבלות על התכנון. רק תרגום ההתחשבות לפיצוי בגין נזק שנגרם יהווה את האיזון הכלכלי הראוי בתכנון. ראוי לשלב בשלב הכנת התכנית לצד אדריכל, מתכן ערים, אנשים האמונים על איכות הסביבה ואחרים גם שמאים אשר יבחנו את האיזון הכלכלי שיתחשב בסביבה, ימזער הפגיעה וייבחן את התועלת אל מול הנזק. שילוב ההיבט הכלכלי ביחד עם תכנון מושכל מבטיח הצלחה.