הרפורמה בפרקים הכלכליים

מאמר ראשון בסדרה

הכותב - עדי צביקל (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. עדי צביקל היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

07/04/2014

 היטל השבחה - המועד הקובע - רפורמה

הטיעונים בעד, הטיעונים נגד ומה מסתתר מאחורי ההצעה

רקע

תזכיר הצעת החוק שפורסם לאחרונה מכוון לרפורמה מוצעת בפרקים הכלכליים של חוק התכנון והבניה. אחד השינויים הדרמטיים (בהחלט לא היחידי) הינו ההצעה לשנות את המועד הקובע בהיטל ההשבחה!

לקורא שאינו בקיא ברזי שוק המקרקעין ומיסויים עלולה להיראות הצעה זו שינוי של מה בכך, אבל הבקיא בתחום יזדעק מיד לשמעהמהפך הצפוי שישפיע דרמטית על כל תחום הנדל"ן ויגרור עליית מחירים כמוה טרם חווינו. במהלך זה יש בכדי לסכל כל ניסיון שעושים מעצבי המדיניות להורדת המחירים.

תזכיר הצעת החוק בן 106 עמודים, כולל מבוא בו מוסברים בעברית ברורה עיקרי ההצעה. מבוא זה מסתיר טפחיים ואף לא מגלה טפח ועולה בעיני החשש ששינוי דרמטי זה עלול "לעבור מתחת לרדאר" אף בלי דיון רציני אחד וכבר שנינו ש"סוף מעשה במחשבה תחילה".

במבוא ובהסברים המוצמדים להצעת החוק, מובאים הכשלים לכאורה במצב כיום:

1. קושי שמאי בעריכת שומות (הרבה מועדים היסטוריים).

2. עיוות בהצמדת ההיטל ממועד ההשבחה עד מועד התשלום.

3. אבדן הכנסות לרשות המקומית.

המחוקק מסכם: "מוצע לפיכך לשנות את העקרונות הבסיסיים של חישוב היטל השבחה כדי להביא ליתר צדק, בהירות ופישוט ההליכים".

דא עקא שמאחורי משפט תמים זה, שלא ניתן להתנגד לו כלל ועיקר, מסתתרת אמת שונה, שלא לומר הפוכה מכל המתואר!

במאמר זה אחשוף את האמת העצובה שמאחורי ההצעה. הצעה המונעת ממניעים שאינם בהכרח ציבוריים נקיים. אוכיח כי התוצאה, בניגוד לאמור, תביא לפגיעה בצדק, בבהירות, ואף תביא לסיבוך ולריבוי הליכים - הפוך בדיוק מהנטען לכאורה במבוא שפורסם.

הצורך בשינוי החוק ומטרותיו מובהר בתזכיר בהקשר לחמישה גורמים כדלקמן:-

1. עיוותים- שיטת הצמדת ההשבחה.

אבדן הכנסות כתוצאה מעליית שווי שכיום איננה מהווה אירוע מס.

2. קושי בהכנת שומות.

3. חלוקה לא שוויונית.

4. היכולת לבצע תכנוני מס.

5. וודאות ופישוט בהליכים.

אעמוד על כל אחד מהנושאים ואציג את הרקע, האינטרסים העומדים מאחורי ההצעה והתוצאה הצפויה בעקבות השינוי.

א. עיוותים- שיטת הצמדת ההשבחה- אבדן הכנסות 

לשון המחוקק בדברי ההסבר- "לעיתים בין מועד אירוע המס לבין מועד המימוש עשויות לחלוף שנים רבות. בעיה נלווית לכך הנה שיטת הצמדת המחירים בין מועד אירוע המס לבין מועד התשלום. על פי סעיף 9 לתוספת השלישית בחוק הקיים, החיוב נקבע לפי שווי הקרקע במועד ההשבחה, והוא מוצמד למדד המחירים לצרכן. הצמדה זו עשויה ליצור עיוותים לשני הצדדים. מחד, מקום בו שינה האזור שבו מצויה התכנית את פניו לרעה, הרי שההצמדה למדד המחירים לצרכן עשויה להגיע לערכים העולים על מלוא ערכם של המקרקעין לעת מימוש. עקרון המימוש נפגע אפוא. מאידך, כאשר ההשבחה אירעה בתקופה שבה עליית שווים של המקרקעין בעקבותיה היה מועט מאוד, אולם לעת המימוש ערכה של אותה השבחה עלה עשרת מונים, בין השאר בגלל פעילות תכנונית שהתבצעה באזור שאיננה נחשבת כאירוע מס לגבי אותם מקרקעין, גורם עקרון המימוש לגביית מס בשיעורים נמוכים בהרבה מההתעשרות האמיתית ."

הקורא התמים , זה שאינו מבין ואינו בקיא בחומר עלול להשתכנע מהטיעונים שבפועל מעוותים המציאות ומטעים.

הדוגמה הגסה לעיוות הינה הצגה כאילו המצב הקיים הרווח הינו כאשר משלמים היטל השבחה הגבוה ממלוא שווי המקרקעין. אין בכך אלא עיוות המציאות, הטענה כי הצמדת ההיטל הנדרש ממועד קרות ההשבחה למועד התשלום עלולה לגרום לתשלום מס ביתר היא בפועל לעג לרש. שכן המצב הינו בדיוק הפוך. מאחר ושוק המקרקעין מושפע מגורמים נוספים ומצוי בדרך כלל בעליה מתמדת הרי שהמצב המתואר הוא כמעט בלתי קיים.

מבין מאות אלפי המקרים שנידונו מאז אושרה התוספת השלישית בשנת 1980 מוכרים לנו שני מקרים בהם שיטת ההצמדה גרמה לכך שהתשלום , בתקופה מסוימת, עלה יותר מעליית שווי המקרקעין (בשום מקרה לא קרה, כפי הנטען שהיטל ההשבחה גבוה משווי הקרקע). עיוות זה ניתן לפתור בנקל ע"י שיכלול שיטת ההצמדה. מכל מקום, שינוי חוק ,שיש בו הגיון וצדק לגבי רובם המכריע של המקרים, רק בשל כשל מזערי, ייצור עיוות מהותי רחב ופסול, בבחינת "bad case makes bad law " .

בסיפא של הסעיף מסביר המחוקק- " מאידך, כאשר ההשבחה אירעה בתקופה שבה עליית שווים של המקרקעין בעקבותיה היה מועט מאוד, אולם לעת המימוש ערכה של אותה השבחה עלה עשרת מונים, בין השאר בגלל פעילות תכנונית שהתבצעה באזור שאיננה נחשבת כאירוע מס לגבי אותם מקרקעין, גורם עקרון המימוש לגביית מס בשיעורים נמוכים בהרבה מההתעשרות האמיתית ."

אם כן, יצא המרצע מן השק- הנה לפנינו פרוסה מטרת החוק המוסתרת וכוונת המחוקק- התיאור שכאן, מתייחס למרביתם המוחלטת של המקרים. הכוונה היא להרחיב ולהעמיק את הגורמים בגינם יגבו היטל השבחה ולהעלות בכך את היטל ההשבחה בעשרות מונים, כך לפי הסברי המחוקק עצמו.

יובהר כי שני מיסים מוטלים על בעל המקרקעין. האחד הינו מס שבח אשר ממסה את ההתעשרות הכללית. מס שבח הינו מס רווחי הון ואותו ישלם בעל המקרקעין לאוצר המדינה בעת מכירת נכס. המס נגזר מההפרש בין שווי הרכישה לשווי המכירה.

היטל השבחה, להבדיל ממס שבח בא על מנת להתחלק בהשבחה הנוצרת כתוצאה מפעילות תכנונית. היטל זה המבוסס על צדק חברתי, קובע שהעושר הנגזר מההשבחה יתחלק בין הרשות המקומית לבעל הקרקע. כך לדוגמא, כשאישרו לבעלי דירות בקומות עליונות בתל אביב ב-1981 להוסיף יציאות לגג שווין הושבח ומחצית מההשבחה תשולם כחוק לוועדה המקומית.

אמנם התשלום ייעשה לעת מימוש ואולם השיטה היא שעל מנת שתשולם מחצית משווי ההשבחה תיערך השומה נכון למועד אישור התכנית וכך היא תכלול אך ורק את ההשבחה הנובעת מאישור התכנית. מה שמבקש המחוקק לעשות עתה הוא לשנות את המועד הקובע למועד המימוש. כך, תיכלל לטענתו בהשבחה, גם עליית שווי כתוצאה משינויים בשוק הנדל"ן שאינה נובעת מאישור התוכנית אלא משינויים אחרים. אם תאושר הצעה זו, לא רק שיעלה שיעור הגביה בעשרות מונים, כפי שמוצג בדברי ההסבר, אלא שעל עליית שווי זו ייגבו שני מיסים זה על גבי זה- היטל השבחה ומס שבח. כיום, כשבוטל הפטור ממס שבח של אחת לארבע שנים בדירות מגורים, התוצאה אף חמורה יותר עד בלתי נסבלת.

לסיכום- החוק מציע העלאת ההיטל בעשרות מונים וגביית היטל גם על השבחות שאינן נגזרות מאישור ההליכים התכנוניים.

האינטרס- הגדלת הכנסותיהן של הוועדות המקומיות בעשרות מונים.

המפסידים- האוצר שהכנסותיו ממס שבח ייפגעו ויעברו לקופת הרשות המקומית. האזרח שישלם היטל בשיעור גבוה בהרבה, ישלם כפל מס וייאלץ להתמודד עם עליית מחירי דירות. הקבלנים שהוצאותיהם על הקרקע יגדלו יוכלו לגלגל רק חלק מהגידול בהוצאות על הציבור. מאחר וכבר כיום עומדת רווחיות היזם על שיעורים נמוכים, ההשלכות יכולות לכלול החל מצמצום פעילות והקטנת ההיצע- שתגרום לעליית מחירי דירות ועד לכדי פשיטות רגל בקרב היזמים.

ב. קושי בהכנת שומות

טיעון זה, שמועלה כאחד הנימוקים לשינוי המוצע, מתייחס לצורך להכין שומות המתייחסות לכל תכנית ותכנית שאושרה בעבר. לעיתים מדובר על תכניות רבות מאוד שחלות על כל נכס.

נושא זה נדון בהרחבה בפסק דין פמיני בבית המשפט העליון. אכן מדובר בעבודה שמאית מורכבת. שמאי המקרקעין הוכיחו את יכולתם להתמודד עם מורכבות זו. רק בשיטה זו ייגבה מס צודק ואמיתי ותשמר ייחודיותו של היטל ההשבחה על כל מס אחר.

יש להיזהר מלהשליך את המים עם התינוק.

לסיכום- מוצע להקריב את הצדק והמידתיות על מזבח הפשטות לביצוע. התוצאה תהא שמחד, לשמאים תהא עבודה פשוטה יותר אבל מאידך, יהיה ריבוי שומות שכן לא ניתן יהיה להסתמך על שומות שבוצעו בעבר לאותה תכנית ולאותו מועד.

האינטרס-פישוט בעבודת השמאים עורכי השומות. וריבוי שומות.

המפסידים- הציבור שלא ישלם מס אמת. יאבד הקשר בין אירוע ההשבחה להיטל שיגבה. יהיה ריבוי שומות כי כל מימוש מחייב שומה, לא ניתן יהיה להכין לוחות שומה ויתרבו הליכי הערעור שכן לא ניתן יהיה ללמוד מהכרעות עבר.

ג. חלוקה לא שוויונית.

בדברי ההסבר נטען ע"י המחוקק כאילו התוצאה של שיטת המועד הקובע במועד אישור תוכנית מביאה לגבייה בלתי שוויונית ובלתי צודקת. טענה מוזרה שאין לה על מה לסמוך והמצב לאשורו הפוך בדיוק.

והרי, אם בגין אישור תכנית מבוצעת שומה למועד הקובע ומאותה עת מוצמדת למדד הרי שפלוני ואלמוני ישלמו אותו הסכום בדיוק בגין אותה השבחה. ואילו החוק המוצע קובע כי פלוני ישלם לפי מועד אחד, נניח בסמוך לאישור התכנית ואלמוני במועד שימכור הנכס, לאחר עשור, ישלם בגין אותה השבחה סכום הגבוה בעשרות מונים אך ורק בגלל עליית המחירים הכללית בשוק הנדל"ן ובלי כל קשר לפעילות ההשבחה.

כך שלא יהיה צדק ולא שוויון.

האינטרס- הרשויות המקומיות שיזכו לגבייה מוגברת, בניגוד לעקרונות השוויון והצדק.

המפסיד-הציבור הרחב שגובה ההשבחה שבו יחויב, ישתנה לפי מועד המימוש. זאת למעט טייקונים ובעלי הון אחרים שיש בידם לשלם ההיטל לפני המועד הקובע ולקבע בכך את התשלום בסמוך למועד ההשבחה או בשפל בשוק.

ד. היכולת לבצע תכנוני מס.

טיעון נוסף שמביא המחוקק הינו העובדה שמשטר המס כיום מאפשר לעשות תכנון מס. גם כאן האמת הצרופה הינה בדיוק הפוכה. ראשית, מי שחושב שמשטר המס כיום עדיף ולא רוצה לשלם עשרות מונים יוכל בתוך תקופת המעבר (6 חודשים) לשלם לפי החוק התקף כיום. הטבה זו מיטיבה עם בעלי ההון ופוגעת בקהל הרחב, שכן למבקש לעצמו הטבה זו עומדת החובה לשלם מיד את מלוא ההיטל. גם לפי הצעת החוק קיימת אפשרות לשלם המס בכל מועד ואולם גובה ההיטל לא משתנה אלא מוצמד בלבד. ואילו בחוק המוצע קיימת לכך משמעות מיוחדת והטבה מיוחדת לבעלי הון שיוכלו לקבוע את גובה ההיטל במועד המתאים להם. שהרי לפי החוק המוצע קביעת המועד מקבעת את גובה ההיטל ובכך מתאפשר תכנון מס אגרסיבי המיטיב עם בעלי ההון.

ה. וודאות ופישוט הליכים.

בעוד החוק הקיים מאפשר עריכת טבלאות השבחה ויוצר וודאות מסוימת, גם אם לאחר דיונים, הרי שהחוק הקיים מבטל כל אפשרות של וודאות ופשטות ומחייב ריבוי הליכים. כל מכירה מחייבת שומה נפרדת ואין הסתמכות על החלטות עבר. כל שומה הינה בפני עצמה ויש לצפות להליכי ערעור בלתי סופיים. עצם העובדה ששכנים בעלי דירות זהות ותכניות זהות יקבלו כל אחד היטל בגובה שונה, המותנה במצב השוק במועד המכירה, ייפגע בציבור וייצור תחושת אי צדק.

לסיכום

ניתן לקבוע בוודאות שההצעה לשנות את המועד הקובע תביא לפגיעה בצדק.

בנוסף צפויות ההשלכות הבאות-

1. עליית חיובי היטלי השבחה בגין תכניות שאושרו בעבר בעשרות מונים (ובעקבות כך עליה במחירי הדירות).

2. חוסר וודאות בשוק, במיוחד עקב ההצעה להטיל לעיתים חלק מההיטל על הרוכש (בנושא זה אדון בהרחבה במאמר אחר) ללא שתהא לו כל ודאות לגבי ההיטל שיידרש.

3. ריבוי הליכים וריבוי התדיינויות.

4. הפלייה לטובת בעלי הון, שישלטו במועד הקובע ויוכלו לבחור להכיל הוראות החוק הישן לעומת אזרחים ממעמד הביניים שאין בידם המזומנים לשלם ההיטל מראש.

לסיכום, מדובר בפגיעה בלתי מידתית בהיטל, שבסיסו צדק חברתי. פגיעה שיוצרת כפל מס, כאוס , בלבול, חוסר וודאות, אי צדק, סיבוך, סרבול הליכים והתייקרות בלתי נשלטת שתשורשר למחירי הדירות.

אינטרסים צרים של וועדות מקומיות הסבורות שהן יכולות להגדיל הכנסותיהן עשרות מונים ואשר אינן רואות את התמונה הכוללת הם שעומדים מאחורי תזכיר החוק שלפחות בהיבט זה של המועד הקובע מכניס "מקל בגלגלים" של כל מי שברצונו למתן את עליית מחירי הדירות ולפעול לצדק חברתי.

נראה שהמחוקק אינו ער לשיטת ההצמדה הקובעת כי ההיטל יוצמד למדד המחירים לצרכן או למדד תשומות הבניה למגורים- הנמוך מהשניים.

האם חברי הכנסת שיצביעו על אישור החוק מבינים את השלכותיו עד תום?

מקרה אחד התרחש באזור התעשייה בפתח תקוה היכן שאושרה תכנית במועד שהיווה פיק במחירים (1995) ולאחריו לתקופה קצרה צנחו המחירים.

מקרה שני הינו שכונת גילה בירושלים, היכן שתקופה קצרה לאחר אישור תכנית אירעו בשכונה אירועי ירי שגררו ירידת מחירים. גם עיוות זה תוקן עם שכוח הקרבות.

כיום שיטת הצמדת ההיטל הינה לפי מדד המחירים לצרכן או מדד יוקר הבניה, הנמוך מהשניים. ניתן להוסיף גם את מדד מחירי הדירות שיענה על ירידת מחירים כללית בשוק, או אף לקבוע הוראות לפיהן בסמכות שמאי מכריע להפחית השומה מן הצדק במקרים קיצוניים.