מסבירות הפגיעה ועד לנספח שמאי

הכותבים - עדי צביקל ודליה עסיס (עדי צביקל היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

01/11/2004

פורסם באתר גלובס ביום 5.12.2004

סעיף 197 לחוק התכנון והבניה קובע כי במידה שנפגעו ערכם של מקרקעין בעקבות אישור תכנית שלא בדרך הפקעה, זכאי מי שהיה בעלם לפיצויים מהוועדה המקומית. סעיף 200 לחוק מונה אותם מקרים בהם לא יהיה זכאי הבעלים לקבל פיצוי ובלבד שהפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות הענין ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים.

בפס"ד הורוויץ שניתן לאחרונה ב- 12.5.04 בבית המשפט העליון בדיון מורחב של 7 שופטים (דנ"א 1333/02 הועדה המקומית רעננה נ´ יהודית הורוויץ) נדונה ארוכות השאלה מהו "תחום הסביר בנסיבות העניין". ירידת הערך כפי שנקבעה על ידי שמאי מומחה שמונה ע"י ביהמ"ש היתה 11.8%. בסופו של יום בית המשפט לא הכריע בסוגיה זו ולא קבע מהו אותו אחוז מסוים שלעולם ייחשב סביר. כדברי הש´ אור: "הוועדה המקומית מבקשת... שייקבע שפגיעה עד אחוז מסוים מערך הנכס לעולם תיחשב סבירה. אין לקבל טענה זו... תנאי הסבירות ייקבע על פי נסיבותיו של כל מקרה ומקרה ואין לקבוע אחוז שהוא יפה לכלל המקרים."
זו לא הפעם הראשונה שבית המשפט מתחבט בסוגיה זו. בפס"ד פרי הארץ (עא 210/88) שניתן ב- 1992 נדונה השאלה מהי פגיעה סבירה ונקבע כי 26% חורג מהתחום הסביר. בפס"ד אלישר (עא 4390/90) שניתן ב- 1993 נקבע כי שיעור פגיעה של 30% אינו סביר. בפס"ד משה"ב (תא 1514/80) שניתן במחוזי חיפה ב- 1994 נקבע שירידת ערך של 1/6 אינה בתחום הסביר ובפס"ד ברעלי (עא 1188/92) שניתן ב- 1995 נקבע כי 20% פגיעה אינו סביר.
בכל פסקי הדין שהוזכרו בית המשפט דן בשיעור פגיעה מסוים שרק לגביו נפסק אם הוא עובר את תחום הסביר. בפס"ד הורוויץ זו הפעם הראשונה שבית המשפט נותן את דעתו לענין שיעור הפגיעה המינימלי שמתחתיו לא יהיה זכאי הבעלים לפיצוי. בערעור לעליון בדיון בהרכב של 3 שופטים אמר הש´ טירקל: "הדעת וחוק היסוד אינם סובלים עוד שהנפגע לא יזכה בפיצוי הולם עבור הנישול או הפגיעה, אלא אם כן היתה זאת פגיעה מזערית שבמזערית... רק פגיעה שכזאת תחשב ב´תחום הסביר´... לדעתי, שיעור ירידת ערך של מקרקעין, שניתן לראותו כפגיעה מזערית שהרשות פטורה מלפצות עבורו, הוא כדי 2%-3% לכל היותר." אם חשבנו שקיבלנו תשובה לשאלה מהם גבולותיו של תחום הסבירות, בדיון המורחב חזר בו הש´ טירקל מקביעתו הנחרצת ואמר: "היום נראה לי שיש לאחוז באמת מידה שאינה נוקשה עד כדי כך אלא מתונה יותר."
מבחן הסבירות לדעת ביהמ"ש צריך להעשות תוך כדי עריכת איזון בין זכות הקניין לאינטרס הכלל. אומר הש´ אור: "דעתו של הנשיא ברק היתה, כי בחינת קיומו של תנאי הסבירות לפי סעיף 200 לחוק תיעשה באמצעות עריכת איזון ראוי בין זכות הקניין מזה לבין אינטרסים של טובת הציבור מזה."
עוד אומר הש´ אור: "ביסוד חובת הפיצוי עומדים שני שיקולים; האחד, שיקול של צדק חלוקתי, לפיו על הציבור בכללותו לשאת בנזק שנגרם לבעל המקרקעין... השני, שיקול של יעילות, לפיו הפנמת עלויות התכנית על ידי הרשות מתמרצת אותה להפעיל שיקול דעת הולם טרם שתאשר תכנית מתאר הפוגעת בזכויות של בעלי מקרקעין".
בית המשפט דן ארוכות בנושא האיזון בין זכות הקניין אל מול אינטרס הציבור. לא אכנס כאן לסוגיה זו. ענייננו בנושא ההשלכות של נזקי תכנית והפגיעה הצפויה כתוצאה מאישורה. בית המשפט מניח כי הרשות מפנימה עלויות תכנית ומפעילה שיקול דעת הולם בטרם שתאשר תכנית. אמירה דומה נאמרה גם בפס"ד פרי הארץ ע"י הש´ מלץ: "אילולא חייבת היתה המדינה לפצות על פגיעה... קיים היה חשש סביר שרשויות התכנון לא יתנו משקל מספיק לפגיעה שמביאה התכנית, לצד יתרונותיה. הפגיעה שבצדה של תכנית היא שיקול רלוואנטי, במסגרת כלל השיקולים שרשויות התכנון צריכות לקחת בחשבון."
ההנחה כי הרשויות עורכות בדיקה כלכלית מקדמית מוטעית מיסודה. הרשויות התכנוניות, לפחות רובן המכריע, אינן מבצעות כל בדיקה כלכלית-שמאית טרם שיאשרו תכניות. מצב זה הוא בלתי נסבל. לא ניתן להביא בחשבון שיקולי יעילות ולהפנים עלויות תכנית כאשר אין כל בדיקה לגבי גובה הנזק הצפוי לרשות המקומית כתוצאה מהפיצוי שישולם לבעלי מקרקעין שנפגעו.
מחובתה הציבורית של רשות תכנונית לבצע בדיקה שכזו. דבריו של הש´ אור בפס"ד הורוויץ לא משאירים מקום לספק: "יש לפעול להקטנת הנזק במידת האפשר... כיום, יותר מבעבר, צריך לפעול בכיוון של צמצום הפגיעה בזכות הקניין".
במאמרי "צרוף נספח כלכלי שמאי לתכנית - צו השעה" המופיע באתר, דנתי בחשיבות העצומה שיש לנספח שמאי לתכניות בבחינת הנטל שעלול ליפול על הרשות המקומית מבעוד מועד. הזהרתי מפני הסכנה הצפויה לרשויות שיכולות לעמוד בפני שוקת שבורה כאשר נזקי תכנית בלתי צפויים יכולים לחרוג מתקציבה. הבאתי אז את הדוגמא של תכנית 2650ב´ בתל אביב - תכנית לשימור יותר מ- 1,750 מבנים ללא שנסתיימה הכנת בדיקה שמאית בדבר השלכותיה.
אין צורך להכביר מלים בחשיבות הגבוהה שיש לתכנון מראש של תקציב הרשויות המקומיות במיוחד לאור קריסתן של הרבה מאוד רשויות בתקופה האחרונה. בדיקה שמאית של תכניות טרם אישורן עשויה לעזור לרשויות המקומיות לכלכל את צעדיהן בהתאם. חשוב לציין כי פיצויים על נזקי תכנית משולמים על ידי הרשות המקומית גם כאשר מדובר בתכניות מחוזיות וארציות.

ניתן לחייב את רשויות התכנון לבצע בדיקה שכזו. ראוי לתקן את חוק התכנון והבניה כך שתהיה הוראה מפורשת המחייבת את הרשות לבצע בדיקה שמאית טרם אישור תכנית. בדיקה זו תאמוד הן את העלויות הצפויות מנזקי תכנית כגון ירידת ערך והפקעות והן הכנסות מהיטלי השבחה, פיתוח וארנונות. כך תוכל הרשות המקומית לתכנן את תקציבה מראש ולהמנע מחריגות תקציביות שיביאו לקריסתה.