הפרשות לצרכי ציבור כמנוף כלכלי

הכותב - צביקל עדי - כלכלן ושמאי מקרקעין (חבר לשכת שמאי מקרקעין בישראל והאקדמיה למחקר ויישום שמאות מקרקעין. היה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום חבר מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים).

03/03/2005

במסגרת ועידת השלטון המקומי ה-1 של ביה"ס לממשל ולמדיניות ע"ש הרולד הרטוך באוניברסיטת תל אביב, בנושא הקרקע כמשאב כלכלי וסוגיית התכנון העירוני, הוכן נייר העמדה המצורף להלן:

תקציר

המשבר הכלכלי שבפניו ניצבות רבות מהרשויות המקומיות נובע מחוסר נזילות כלכלית, העברה תקציבית שאינה עונה על הצרכים ומגבלות על יוזמה ופיתוח כלכלי עצמאי.

חלק מהקשיים נובע מסיטואציה משפטית מגבילה אשר תואמת מדיניות שלטונית מרכזית שלא הותאמה במשך השנים להתפתחות השוק החופשי ולמערכת כלכלית מופרטת ותומכת ביוזמה ובעצמאות.

כיום קיימים 18 חוקים המקנים סמכויות הפקעת מקרקעין, שרובם מתבססים על 2 חוקים עיקריים, שניהם עתיקי יומין שנחקקו עוד בתקופת המנדט הבריטי והם: פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943, ופקודת הדרכים ומסילות הברזל 1943. גם חוק התכנון והבניה, שהוא מעשה חקיקה ישראלי, נחקק בשנת 1965, ומעניק סמכויות הפקעה לוועדות המקומיות לתכנון ולבניה, כאשר הן מאמצות למעשה את חוקי ההפקעה המנדטוריים, בהם לא חל כל שינוי.

החקיקה, הן בתחום הפרשות לצרכי ציבור, הן בתחום התכנון והבניה בהליכי תכנון רגילים או בהליכי איחוד וחלוקה לא מאפשרים לרשויות מקומיות לפתח בקרקעות מופקעות מקורות הכנסה עצמאיים שיעמדו לרשותם למטרות ציבוריות.

המצב הקיים אינו מחייב המציאות. במקום לתת למגבלות התקציב לנהל את העיר, מדינת ישראל יכולה לשחרר חסמים ולעודד יוזמה עירונית באופן שתיצור מקורות הכנסה ויכולת פיננסית עצמאית.

שחרור החסמים אמנם עלול ליצור מצב של אי שוויון הזדמנויות בהתאם לאזורי ביקוש ושווי נכסים. חלוקה שוויונית צודקת של משאבים ניתנת להיעשות באמצעות מנגנוני ויסות והעברה תקציבית.

דו"ח זה מתמקד בסוגיית הפיתוח הכלכלי העירוני תוך המלצה על מספר כיווני פעולה ושינויי חקיקה דרושים שיאפשרו הגדלת העוגה ויצירת תקציב "יש מאיין". הדו"ח ממליץ על שינוי מדיניות ארוכת טווח שעשויה להפריט את מרבית הערים ולהפנות את תקציב השלטון המרכזי לאיזון ותמיכה, תוך מתן תמריץ לפיתוח כלכלי ולעצמאות כלכלית.

רקע

1. כיום קיימים שמונה עשר חוקים המקנים סמכויות הפקעה:

1.1 פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943.

1.2 פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943.

1.3 חוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965.

1.4 חוק כביש ארצי לישראל, התשנ"ה - 1994.

1.5 חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, התשכ"ה - 1965.

1.6 חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), התשכ"ד - 1994.

1.7 חוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי במגרשים ריקים), התשמ"ז - 1987.

1.8 חוק רשות הדואר, התשמ"ו - 1986.

1.9 חוק הבזק, התשמ"ב - 1982.

1.10 חוק משק החשמל, התשנ"ו - 1996.

1.11 חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב - 1962.

1.12 חוק המים, התשי"ט - 1959.

1.13 חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח - 1957.

1.14 חוק רשויות נחלים ומעיינות, התשכ"ה - 1965.

1.15 חוק העתיקות, התשל"ח - 1978.

1.16 פקודת המכרות.

1.17 חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג - 1953.

1.18 חוק להסדר תפיסת מקרקעים בשעת חירום, התש"י - 1949.

2. חוקי ההפקעות מיושנים מתקופת המנדט

רוב החוקים המקנים סמכויות הפקעה מתבססים על שני חוקים עיקריים: פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 (להלן: פקודת הקרקעות), ופקודת הדרכים ומסילות הברזל 1943 (להלן: פקודת

הדרכים).

חוקים אלו נחקקו ע"י שלטונות המנדט לפני כ-60 שנה בתקופת מלחמת העולם השנייה והאוריינטציה של המחוקק הייתה לטובת הממשל ולא שמה דגש על זכויות הפרט של "הנייטיבס". עם זאת נקבעו רשימת

מגבלות של שימושים ציבוריים המותרים בקרקע מופקעת ומגבלות לגבי שינוי ייעוד ליעודים שאינם במכלול השימושים המותרים.

חוק התכנון והבניה משנת 1965 שהיה כבר מעשה חקיקה ישראלי העניק סמכויות הפקעה לוועדות המקומיות לתכנון ולבניה, כאשר הן מאמצות את חוק ההפקעה המנדטורי בו לא חל כל שינוי.

3. בשנת 1992 התקבל חוק היסוד, שבו נקבע בסעיף 3: אין פוגעים בקנינו של אדם.

פגיעה בקניין מותרת היום, כאמור בסעיף 8 לחוק היסוד (פיסקת ההגבלה), רק ב"חוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח

הסמכה מפורשת בו".

הפקעת מקרקעין כשלעצמה פוגעת בזכות לקניין, אך הפקעה ללא פיצויים שווי ערך פוגעת בזכות במידה חמורה יותר.

ואכן, הכלל הנוהג במדינות הדמוקרטיות הוא תשלום פיצוים מלאים בגין הפקעה.

ראו לוינסון-זמיר, שם, בע' 147. כלל זה חל גם באנגליה עצמה, שהורישה לנו את פקודת הרכישה המנדטורית המתירה הפקעה ללא פיצויים. ראו אלתרמן, שם, בע' 281.

חקיקת חוק היסוד הביאה לשינויים ניכרים בפירוש שנתנו בתי המשפט לפקודת הרכישה. וכך כתב השופט יצחק זמיר:

חוק יסוד זה קובע (בסעיף 3) את זכות הקניין כזכות יסוד, ואוסר על הפגיעה בזכות זאת, בין היתר, במידה העולה על הנדרש (סעיף 8). אכן, חוק היסוד אינו פוגע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו של חוק

היסוד (סעיף 10), ובכלל זה חוק התכנון והבניה. אולם הוא בהחלט עשוי להשפיע על פירוש הדין. הפירוש, כיום יותר מאשר בעבר, צריך לפעול בכיוון של צמצום הפגיעה בזכות הקניין.

4. כאשר בוחנים כיום את חוקי ההפקעה בפרספקטיבה של חוק יסוד כבוד האדם וחירותו והאמור בסעיף 3 בו "אין פוגעים בקנינו של אדם" והפסיקה שניתנה ע"י בית המשפט לאורך השנים, מגיעים למסקנה

בלתי נמנעת שיש לערוך רביזיה בחוקי ההפקעה ולהתאימם לחקיקה ולפסיקה הישראלית הקיימת ולרוח הפסיקה החדשה. מוצע שב"הזדמנות חגיגית זו" תבחן האפשרות להרחיב ולאפשר יזמות ציבורית

בקרקע מופרשת לשם קידום הפיתוח הכלכלי המקומי.

5. יחד עם שמירה על זכות הקניין, ראוי לבחון מחדש את המגבלות החלות על הרשות המפקיעה לעניין השימוש בקרקע המופקעת.

ולעניין זה קבע המחוקק רשימת שימושים ומגבלות שבעיקרן אינם מאפשרים לרשות לפתח מקורות כלכליים ויוזמה כלכלית בקרקע מופקעת.

6. המטרה שהוועדה שמה בפניה הינה ליצור עקרונות וקווים מנחים אשר יאפשרו, בד בבד עם שמירת זכות הקניין, יצירת ערכי שווי כלכליים שישמשו את הועדה כמקורות לפעילות הציבורית.

מהנעשה בעולם

המלצות

1. שימוש בקרקעות שהופרשו לצרכי ציבור ואשר אינם נחוצים יותר

הליכי התבגרות עיר כמו התפתחות טכנולוגית ושינויים בהרגלי צריכה והתנהגות אורבנית יוצרים לעתים הקצאת שימושים בלתי יעילה ושטחים לא מנוצלים.

לדוגמה: - בתי ספר וגני ילדים בשכונות שהזדקנו.

- בתי כנסת שאינם בשימוש.

- מרכזיות טלפונים שהפכו מיותרות.

- מגרשי ספורט שהועתקו.

- שווקים שאינם פעילים יותר.

מוצע לקבוע קריטריונים בעת הפרשת צרכי ציבור אשר יאפשרו לוועדה המקומית לעשות שימוש לפעילות כלכלית באתרים מסוג זה ובלבד שבעלי הקרקע, מהם הם הופקעו, זכו, אגב ההפקעה, לפיצוי ראוי

בהשבחת ייתרת נכסיהם או פוצו במלוא שווי הקרקע. ניתן לקבוע שיעור השבחה כללי מינימלי התואם את הוראות חוק יסוד כבוד האדם וחרותו.

כאשר פיצוי בשיעור זה יתקבל תהפוך הועדה לבעל הקרקע ותהא זכאית ליהנות ממנה ללא צורך להשיבה בעלים.

2. עירוב שימושים

מוצע לאפשר ערוב שימושים מסחריים וציבוריים שיאפשרו תחזוקה ופיתוח של מתחמים.

שימושים מסחריים מסוג זה יכולים לכלול שטחי מסחר סמוכים למוסדות, שרותי הסעדה ואף אכסנה מלונאית שליד בתי חולים.

3. הקניית מגרשים כלכליים בהליכי איחוד וחלוקה

הליך איחוד וחלוקה מחדש הוגדר בפרק ג' סימן ז' לחוק התכנון והבניה. פרק זה מבוסס על מערכת של צדק חלוקתי כאשר נקבע בחוק שכל בעלים יקבל הקצאה בשיעור דומה לשווי היחסי עמו נכנס לתכנית.

הפרקטיקה שהשתרשה במערכות התכנון קובעת שמאחר והמידה שנקבעה בחוק מתייחסת לשווי יחסי, הרי שניתן להפריש לצרכי ציבור כל שטח (אף מעבר ל-40% המותרים להפקעה ללא פיצוי בחוק)

ובלבד שתשמר היחסיות ושסה"כ השווי היוצא של בעל הקרקע יהא גבוה מהשווי הנכנס.

לו זו אף זו, ההפרשות לצרכי ציבור נלקחות לאחר איחוד החלקות ולא ניתן לדעת ממי הופרשו שטחים אלו.

שיטה זו, המאפשרת הפרשה גבוהה של שטחי ציבור הינה פופולרית במיוחד לאור צרכי התכנון שגדלו ולאור שיתוף הפעולה שניתן לזכות בו מבעלי הקרקע.

בעל קרקע חקלאית - 10 דונם לשם הדוגמה - ששוויה 10,000$ לדונם ישמח להפריש אפילו 90% משטחה ובלבד שיקבל זכויות בניה על הדונם שנותר בבעלותו.

באופן זה ייפרד בעל הקרקע מ-90% מרכושו ואולם על 10% שיוותרו בבעלותו יזכה הבעלים בתוספת ערך שתפצה אותו באופן ניכר.

דונם שכזה עשוי להיות מוערך בלמעלה מ-1,000,000$ כך שכנגד 10 דונם ששווים 100,000 דולר יצא הבעלים עם דונם אחד בשווי מיליון דולר (פי 10).

מצב דברים זה יוצר אפשרויות רבות ושיתופי פעולה עם יזמים. כיום חוקיות הנושא מוטלת בספק למרות שהליך זה מהווה מכשיר יעיל טוב ומתאים לפיתוח עירוני.

בערים שונות נערך ניסיון, אגב עריכת תכנית מסוג זה לייעד מגרשים בעלי ערכים כלכליים שיוקנו לוועדה המקומית. שטחים אלו, יכול שיימסרו לפרויקטים שיאפשרו שיווק דירות לאוכלוסייה חלשה בזול,

לפינוי שטחים תפוסים על מנת לקדם התחדשות עירונית, להשכרה לשם קבלת הכנסה כספית לתחזוקה ופיתוח. ואף שייועדו ליצירת אמצעים לשימור, שיקום או כל צורך ציבור אחר.

ראוי, כמובן, לקבוע קריטריונים לקביעת שיעור השבחה מינימלי ראוי לבעלי הקרקע או קביעת מנגנון מוסכם עם הבעלים כמו גם הקמת מנגנון פיקוח יעיל וציבורי לשם שמירת האינטרס הציבורי ומניעת

התערבות שלטונית שתתחרה בשוק החופשי ותפר את האיזון המושג בשוק תחרותי פתוח וחופשי.

4. בחינת התמורה להפקעה בחישוב סה"כ שווי ולא לפי השטח

ההקפדה על זכויות הקניין מצביעה על רוויזיה צפויה בחוקי ההפקעה וביטול האפשרות הקיימת כיום של הפקעה ללא תמורה.

מוצע לקבוע כי כל הפרשה לצרכי ציבור תהא בתמורה ואולם התמורה תיבחן בשווי הנכס המתקבל. כל הפקעה או הפרשה לצרכי ציבור שלא כנגד השבחת היתרה או בשלמות תפוצה במלוא שווי הנכסים.

עם זאת הפקעה חלקית של נכסים תבוצע כנגד השבחת הנותר ללא בחינת שטחים.

הוועדה המקומית תערוך בחינת כדאיות כלכלית של כל תכנית ותכנית ותהא אחראית לתקצוב ההשלכות הכלכליות של הכנת תכניות בניין עיר.

באופן כזה תצורף לכל תכנית תחשיב עלויות הפקעות והכנסות צפויות, כך שמחד לא תוטל על השלטון המרכזי מעמסה תקציבית לא מתוכננת ומאידך הרשויות המקומיות יוכלו לתקצב פיתוח עירוני ותחזוקה

(תחזוקת מבנים ושטחים) באמצעות מיזמים כלכליים תוך שמירה על שווי זכויות הקניין של הפרטים המשתתפים בתכנית.

5. ניוד זכויות בניה

הוועדה מצאה לנכון שיש לעגן באופן סטטוטורי וחד משמעי את האפשרות לנייד זכויות בניה.

כלי זה, ברגע שיאושר, יצור, יש מאיין, זכויות בהן ניתן לסחור.

האפשרויות הצומחות מכלי זה מאפשרות גמישות תכנונית, ריכוז זכויות והעתקתן.

יצוין ששימוש בכלי זה נעשה כיום בתכנית מופקדת בתל אביב.

לעניין זה ראה החלטת בית המשפט.

רצ"ב מסמך שערך ראש עירית אשדוד מר צבי צילקר.

יתרונות וחסרונות השיטה המוצעת

יתרונות

ההצעה מהווה מהפך שיאפשר לשלטון המקומי לייצר ערכים כלכליים אשר יהוו בסיס ליצירת הכנסות לתפעול שוטף של המערכת שתפעל כגוף פיננסי עצמאי.

העיר כ"יזם" פירושה התנהגות פעילה ויזמית בחיפוש אחרי הזדמנויות כלכליות שתקדמנה עידוד הפעילות הכלכלית הקיימת בעיר (ראה העיר כיזם - קידום הפיתוח הכלכלי המקומי - דניאל פלזנשטיין). החידוש המוצע הינו יצירת מקורות לפעילות הכלכלית, אגב תכנון נכסים פרטיים ושינוי התפישה לפיה צרכי ציבור כוללים, לא רק שימושים ציבוריים כי אם גם שימושים כלכליים שיאפשרו הכנסות שוטפות אשר "יתדלקו" את התקציב העירוני ויאפשרו מתן השירותים הציבוריים הקלסיים ממקורות עצמאים.

חסרונות

יש לקבוע מערכת רחבה ואמינה שתקפיד על שמירת בלמים ואיזונים.

ערים במרכזי הביקוש ייהנו מיכולת ומאפשרויות רחבות בעוד שערים פריפריאליות ונחשלות, שדווקא הן זקוקות להכנסה שוטפת, יתקשו לפתח ערכים כלכליים.

קיימת סכנה שהשלטון המוניציפלי ייכנס כגורם מתחרה לשוק החופשי הפרטי.

סיכום

תפישת העיר כיזם וקידום הפיתוח הכלכלי העירוני יכול להיעשות תוך שימוש במשאב הקרקע באופן שיתרום לעצמאות הכלכלית של העיר לתועלת אוכלוסייתה.

היטל השבחה שניגבה בערים משתף למעשה את הרשות ברווחי היזם. אלא שחסמים שונים מונעים מהעיר, מתוך תפישה אידיאולוגית, לפתח יוזמות נדלניות שעשויות היו להוות בסיס כלכלי איתן וקבוע מימון פעילות ציבורית, בסיס שלא יכביד על התושבים או על השלטון המרכזי ויקנה עצמאות לרשות.

בנייר עמדה זה אנו מציעים לבחון החסמים שנקבעו ולדון באפשרות להסרתם.

ובין השאר: - מגבלות בנושא הפקעות.

- מגבלות באיחוד וחלוקה מחדש.

- ניוד זכויות.

- שטחים פתוחים.

המדובר על "פרות קדושות" בהיבט הציבורי וחסמים שבאו לנטרל את פעילותה הכלכלית של הרשות המקומית על מנת להגן על זכויות הפרט.