יזמות נדל"נית ברשויות במקומיות

פתרון למשבר או פתח לשחיתות?

נכתב על ידי דליה טל, כתבת גלובס בראיון עם עדי צביקל, כלכלן ושמאי מקרקעין

29/05/2005

פורסם באתר גלובס ביום 29.5.2005

יש להעלות לדיון ציבורי מתן אפשרות לרשויות מקומיות למכור קרקע ציבורית מופקעת, ולהשתמש בכסף שינבע ממנה לצורכי ציבור", כך יאמר הכלכלן ושמאי המקרקעין, עדי צביקל, במושב "הקרקע כמשאב כלכלי וסוגיית התכנון הלאומי", שייערך מחר (ב') במסגרת ועדת השלטון המקומי של בית-הספר לממשל ומדיניות באוניברסיטת תל-אביב.

לדברי צביקל, המשבר הכלכלי בפניו ניצבות הרשויות המקומיות נובע מחוסר נזילות כלכלית, העברה תקציבית שאינה עונה על הצרכים, ומגבלות על יוזמה ופיתוח כלכלי עצמאי. קשיים אלה נובעים בעיקר מסיטואציה משפטית מגבילה, שלא הותאמה במשך השנים להתפתחות השוק החופשי, ולכן אינה תומכת ביוזמה ובעצמאות.

צביקל מדגיש, שאמנם היטל ההשבחה שניגבה בערים משתף את הרשות ברווחי היזם, אלא שחסמים שונים מונעים מהעיר, מתוך תפישה אידיאולוגית, לפתח יוזמות נדל"ניות שעשויות להפוך לבסיס כלכלי איתן וקבוע למימון פעילות ציבורית.

לדברי צביקל, המצב הקיים אינו מחויב המציאות, שכן במקום לתת למגבלות התקציב לנהל את העיר, יכולה המדינה לשחרר חסמים אלה, ולעודד יוזמה עירונית באופן שתיצור מקורות הכנסה ויכולת פיננסית עצמאית. לדעתו, אין ספק שאימוץ גישה זו יחייב שינוי מספר חוקים, אך שחרור חסמים זה יפתור בעיות רבות.

ההצעה כוללת אפשרות לעשות שימוש בקרקע שהופרשה לצורכי ציבור, ואשר אינה נחוצה יותר בשל הליכי התבגרות העיר, שינויים בהרגלי הצריכה ופיתוח אורבני. כך למשל, בערים רבות חלו תהליכים של התרוקנות גני ילדים, עזיבת בתי כנסת. מרכזיות טלפונים גדולות הפכו למיותרות, ומגרשי ספורט הועתקו ממקומם.

ההצעה היא לאפשר לוועדה המקומית לעשות שימוש באתרים אלה, ובלבד שבעלי הקרקע מהם היא הופקעה יזכו לפיצוי ראוי בהשבחת יתרת נכסיהם, או יפוצו במלוא שווי הקרקע. לדבריו, ניתן לקבוע שיעור השבחה כללי מינימאלי התואם את הוראות חוק יסוד כבוד האדם וחירותו. עם קבלת הפיצוי תהפוך הוועדה המקומית לבעלת הקרקע, ותהיה זכאית ליהנות ממנה ללא צורך להשיבה בעלים.

הצעה נוספת היא לאפשר עירוב שימושים בין שימוש ציבורי ומסחרי, כאשר השימוש המסחרי יאפשר תחזוקה ופיתוח של השימוש הציבורי. שימושים מסחריים יכולים לכלול שטחי מסחר סמוכים למוסדות, שרותי הסעדה ואף אכסנה מלונאית ליד בתי חולים. כך למשל, ניתן יהיה להקים על מגרש בית הספר שימוש מסחרי, שמתקבוליו ניתן יהיה לבנות את בית הספר ולממן את אחזקתו.

"אפשרות נוספת היא הקניית מגרשים כלכליים בהליכי איחוד וחלוקה", אומר צביקל, "כך למשל, בעל קרקע חקלאית בשטח 10 דונם, ששווייה 10,000 דולר לדונם, ישמח להפריש אפילו 90% ממנה ובלבד שיקבל זכויות בנייה על הדונם שנותר בבעלותו. בדרך זו נפרד בעל הקרקע מרוב רכושו, אך באותה עת הוא זוכה בתוספת ערך המפצה אותו באופן ניכר, שכן דונם כזה מוערך במיליון דולר. מצב דברים זה יוצר אפשרויות רבות ושיתופי פעולה עם יזמים. כיום חוקיות הנושא מוטלת בספק, למרות שהליך זה מהווה מכשיר יעיל המתאים לפיתוח עירוני".

בעיה נוספת נובעת מהחשש לפיו הוועדה המקומית תכנס כגורם מתחרה בשוק החופשי, כאשר יש לה יכולת להשפיע על התכנון. "לשם כך", אומר צביקל, "חייבים לייצר מערכת של בלמים ואיזונים באישור תוכניות על קרקעות המיועדות לצורכי ציבור. מעבר לזאת, יש בכך כדי לתרום לשוק החופשי ולפעילות, שכן כל יוזמה כזו רק מסייעת לשוק. אפשרות נוספת היא, שעיר משנה ייעוד של קרקע חקלאית פרטית, ומייצרת מגרשי בנייה. בעל קרקע יקבל אחוזי בנייה, ואילו הרשות תקבל קרקע לצורכי ציבור, וכן קרקע לבניית מגדל מגורים. את המגדל תשווק הרשות בשוק, ותשתמש בכסף לצורכי הציבור.

"קיימת גם אפשרות לעירוב שימושים. הרשות תאפשר בניית בניין מסחרי על קרקע המיועדת לבית ספר. מתקבולי הקרקע ניתן יהיה לממן את הקמת בית הספר ואת אחזקתו. באותה צורה ניתן לתחזק פארק על-ידי יציקת אלמנטים מסחריים. לדעתי, אין מנוס מאשר להתחיל לחשוב כלכלית".

גלובס: להערכתך, צריך לצבוע את הכסף?

צביקל: "כל פעילות שרשות עושה היא ציבורית, ולכן אין צורך לצבוע את הכסף. אם בעירייה מסוימת השיקולים אינם ציבוריים, והכסף זולג למטרות פרטיות, הרי שמדובר בעניין פלילי".

- אין חשש שכל ההפקעות יהיו לבנייה מניבה ולא לצורכי ציבור אמיתיים?

"המלצנו להעלות לדיון ציבורי גם את נושא צרכי הציבור, ולקבוע קריטריונים ומפתחות לאורם תקבע כמות צרכי הציבור הנחוצים, בהתאם לייעודים השונים והצפיפויות השונות".

- ידוע לך על רשויות שעושות זאת כבר כיום?

"יש עיריות שמקימות חברות עירוניות למטרה זו. יש גם רשויות שיש להן קרקעות פרטיות. כך למשל, עיריית הרצליה רכשה קרקע, שינתה ייעודה, מכרה אותה לקניון שבעת הכוכבים ובכסף השתמשה לפתח פארק".

- מי לדעתך יתנגד לשיטה?

"מי שמעדיף להשאיר את הכוח בידי השלטון המרכזי, ופוחד להעבירו לרשויות המקומיות".

לדברי צביקל, חסרונה העיקרי של השיטה הוא באי השוויון הגלום בה, שכן רשויות במרכז הארץ יזכו בכסף רב, ואילו רשויות בפריפריה יקבלו תמורה נמוכה בעבור הקרקע. סוגיה זו הוא מציע לפתור באמצעות יצירת סל משותף לכל הערים, שיתחלקו בתקבולי הקרקע.

מי שמתנגד לפחות לחלק מההצעות הוא מנהל מינהל מקרקעי ישראל, יעקב אפרתי. לדבריו, ניתן לבחון מחדש את השימוש בפרויקטים שתוקפם פג ולמחזר את הקרקע, אך אין לאפשר בשום פנים ואופן את מסחור הקרקע בידי הרשות העירונית. לדבריו, שתי החלטות של מועצת מקרקעי ישראל מאפשרות למחזר קרקע ציבורית. החלטה אחת קובעת, שאם השימוש במבנה ציבורי תם, והרשות מעוניינת להקימו באזור אחר, המינהל יתכנן תוכנית על השטח המתפנה, ויממן את המבנה החדש בתקבולי התוכנית.

באשר לשטחים ציבוריים שלא היה עליהם בינוי כלל, קובעת החלטת המועצה אפשרות לשנות את ייעוד השטח באמצעות פרסום מכרז מקב"ת. בדרך זו תקבל הרשות 10% משווי הפרויקט עם חתימת ההסכם, ועוד 50% בהיטלי השבחה. "אני מאמין שזה ייצור מוטיבציה לייעול השימוש בקרקע", אומר אפרתי.

אפרתי מדגיש, שהוא מתנגד לכל שיטה אחרת של הפקעת קרקע מאנשים פרטיים ומסחורה מתוך מטרה להפיק הכנסות לרשות. לדבריו, מדובר במהלך לא ראוי ולא סביר. "תפקידו של המינהל הוא לנהל את הקרקע", אומר אפרתי, "ואין להפקיע מידיו תפקיד זה".

לדברי אפרתי, אצטדיונים שנבנו בעבר בשולי הערים מצויים כיום במרכזיהן, ומהווים מטרד לציבור. המינהל, בשיתוף עם הרשות המקומית, יוזם תוכנית חדשה לשטח, ומשתתף במימון עלות בניית האצטדיון בשטח חלופי המתאים ליעוד החדש.

גן החיות התנ"כי בירושלים, המשתרע על שטח של 68 דונם, שכן בלב שכונת מגורים בירושלים. המינהל והעירייה יזמו את העתקת גן החיות למיקום אחר בעיר, כאשר הוסכם בין הצדדים כי העירייה תישא בעלות פינוי והעתקת הגן. בתמורה שילם המינהל לעירייה שיעור של 50% מההפרש בין ערך הקרקע כגן חיות לבין תקבולי המינהל משיווק הקרקע המתפנה למגורים. תשלום זה פטר את המינהל ואת היזם שזכה במכרז מתשלום היטל השבחה. התשלום הנ"ל שימש את העירייה לביצוע עבודות התשתיות והפיתוח בגן החיות החדש.

לדעת עו"ד עופר טויסטר, מדובר בנושא שיש לו פנים לכאן ולכאן, ולכן יש לנהוג בו בזהירות רבה. לדבריו, אם בפארק איילון היו מקצים שטח ונותנים לו ערך כלכלי גבוה, ניתן היה באמצעות כסף זה להקים את הפארק ואף לתחזק אותו. ללא מעשה כזה תדחה הקמת הפארק. טויסטר מדגיש, שבמדינת ישראל כסף המיועד למטרות ציבוריות תמיד חסר, ולכן אין מנוס מלמצוא לו מקורות אחרים. "במקום 100% פארק היינו מקבלים רק 90%, אך עם הבטחה לכך שהפרויקט יקום", הוא אומר.

עוד אומר טויסטר, שאין ספק שסוגית מכירת הקרקע על-ידי רשויות מקומיות מעוררת שאלות לא פשוטות. כך למשל, יש לשאול מה יקרה עם מי שקרקעותיו הופשרו, הוא קיבל תמורה ראויה עבורן, ואחרי 50 שנה הקרקע משנה את ייעודה. השאלה הנשאלת עתה היא, האם יש להחזיר לו את הקרקע.

טויסטר מביא דוגמאות נוספות. כך למשל, בעל קרקע חקלאית מבקש לשנות את ייעודה. הוועדה המקומית מציעה לסייע בידו לקדם תוכנית לשינוי ייעוד, ובלבד שחלק מהשטח ייועד לצרכי ציבור, ואילו חלק נוסף יינתן לרשות שתוכל למכור אותו ולהשתמש בתקבולים להקמת פארק. אין ספק שבעל הקרקע יסכים להצעה.

במקרה אחר, מקרקעין של בעל קרקע הופשרו, ובמ

סגרתם הופרשו שטחים לצרכי ציבור. בין השטחים הופרש שטח לצרכי הקמת בית ספר. חלפו שנים רבות, האוכלוסיה התבגרה והרשות המקומית החליטה להפוך את בית הספר למלון, למוכרו, ובכסף שיתקבל להקים מועדון קשישים לקשישי השכונה. יורשי הקרקע מבקשים את הקרקע חזרה. לדברי טויסטר, שתי דוגמאות אלו מוכיחות את הדילמה, שאין ספק שניתן פתור אותה אך ורק באמצעות חקיקה, ולאחר דיון ציבורי.

במקרה אחר ייעדה רשות שטח לצורכי ציבור. לימים נוצר צורך להעביר לבעלות הציבור מגרש סמוך, על-מנת שישמש למוזיאון. מוסדות התכנון בחרו להשתמש בהליך של איחוד וחלוקה, ללא הסכמת בעלים, ונתנו לבעלי המגרש את השטח שנלקח כפיצוי. בעלי המגרש המופקע טענו, כי משבטל הצורך המקורי להשתמש בשטח שהופקע ממגרשם, יש לבטל את ההפקעה ולהשיבו להם, ולא להעבירו בהליך של איחוד וחלוקה כפיצוי לתושב אחר. השופט אהוד מודריק לא קיבל את עמדתם. לדעתו, "נהיר וברור שהמהלכים התכנוניים שננקטו נועדו למקסום השימוש בשטח המיועד לצורכי ציבור. לא רכישת זכויות במקרקעין למטרה מסחרית, ולא מכירת זכויות במקרקעין לשם העשרת הקופה".

פרשת קרסיק זכתה לפרסום הרב ביותר. בשנות החמישים הפקיע שר האוצר קרקע למטרת שטחי אימונים לצה"ל. חלפו עשורים, והמדינה החליטה להפוך את שטח האימונים לשטח לבנייה למגורים, ולשווקו. משפחת קרסיק טענה בתגובה, שמשתם הצורך הציבורי שלשמו הופקעה הקרקע, חובת המדינה להשיבה לבעליה. בית המשפט העליון קבע, שיש להשיב את הקרקע לבעליה החוקיים. לטענת בית המשפט, "דווקא בשל כוחה האדיר של המדינה במעשה ההפקעה, יש להגן על קנינו של היחיד ככל הניתן".

לדברי יו"ר השלטון המקומי, עדי אדלר, מדובר ברעיון חיובי שיכול לפתוח הרבה פקקים בצנרת, ולהגדיל את תנופת הפיתוח ברשויות המקומיות.

באשר להצעה ליצור סל משותף לרשויות עניות ועשירות, אומר אלדר, שלפי שעה מדובר בהצעה ראשונית בלבד, שצריך לעבד אותה כדי שלא ייווצר מצב שרשויות בפריפריה לא ירוויחו מהמהלך, לעומת רווח גדול שיגזרו רשויות עתירות שטחים יקרים.

ראש עיריית רעננה, זאב בילסקי, אומר, שבכל מקרה יש לבצע מהלכים כאלה רק לאחר בחינה מדוקדקת, בהתאם לצרכים המקומיים, ולממש אותה אך ורק כדי לממן שימושים ציבוריים אחרים. "בכל מקרה, אסור שחוקים אלה יגרמו לפגיעה בשטחים הפתוחים העירוניים", אמר.